ПОСТАНОВА
Іменем України

22 січня 2020 року 
Київ
справа №361/2109/17
адміністративне провадження №К/9901/3648/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                    Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                             Жука А.В., 
                                                                      Мартинюк Н.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1  
на постанову Броварського міськрайонного суду Київської області від 08.09.2017 (головуючий суддя - Т.В. Селезньова)
та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.10.2017 (головуючий суддя - О.А. Губська, судді - А.Б. Парінов, О.О. Беспалов)
у справі №  361/2109/17
за позовом ОСОБА_1  
до Міського голови міста Бровари Київської області Сапожка Ігоря Васильовича 
про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії, 

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
1. Позивач звернувся до суду з позовом до міського голови міста Бровари Київської області Сапожка І.В., у якому просив: визнати протиправними дії міського голови міста Бровари Київської області Сапожка І.В. щодо одноособового розгляду заяви позивача від 18.01.2017 про складення черги в Броварській міській раді Київської області для пільгових категорій громадян, що мають право на першочергове та позачергове отримання земельних ділянок; зобов`язати міського голову винести заяву позивача від 18.01.2017 щодо складення черги в Броварській міській раді для пільгових категорій громадян, що мають право на першочергове та позачергове отримання земельних ділянок на чергову сесію міської ради; визнати протиправними дії міського голови, який відмовився запросити позивача на розгляд поданої заяви відповідно до Закону України «Про звернення громадян»; зобов`язати міського голову запросити його на розгляд поданої заяви відповідно до Закону «Про звернення громадян» та розглянути заяву в його присутності; відшкодувати йому матеріальні збитки 1000 грн., заподіяні діями та бездіяльністю відповідача, та стягнути ці кошти з відповідача на його користь; відшкодувати моральні збитки позивача у розмірі             1000 грн., та стягнути ці кошти з відповідача на його користь; зобов`язати відповідача надати звіт про виконання судового рішення.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що 18.01.2017 звернувся до Броварської міської ради із заявою про складення черги в Броварській міській раді для пільгових категорій громадян, що мають право на першочергове та позачергове отримання земельної ділянки, про включення його до даної черги, та просив розглянути цю заяву у його присутності. Проте, 08.02.2017 отримав лист від міського голови міста Бровари Сапожка І.В., яким міський голова відмовив йому у розгляді його заяви; таку відмову вважає неправомірною і такою, що порушує його конституційні права, крім того, заява від 18.01.2017 розглянута одноособово відповідачем, який не має на це повноважень. Вимоги про відшкодування шкоди вмотивував тим, що його заява про створення черг не була нерозглянута, через що він позбавлений можливості вчасно подати заяву про включення його до даної черги та відповідно вчасно отримати земельну ділянку, чим йому завдану майнову і моральну шкоду. 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3. Постановою Броварського міськрайонного суду Київської області від 08.09.2017 у позові відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції прийшов до висновку, що відповідь, надана позивачу на його звернення від 18.01.2017 №9-5-Л-095, не містить у собі як за змістом так і за формою порушень чи інших невідповідностей вимогам закону «Про звернення громадян», не суперечить вимогам закону про місцеве самоврядування.
5. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.10.2017 постанову Броварського міськрайонного суду Київської області від 08.09.2017 у частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправними дій міського голови міста Бровари Київської області Сапожка І.В. щодо одноособового розгляду заяви ОСОБА_1 від 18.01.2017 про складення черги в Броварській міській раді Київської області для пільгових категорій громадян, що мають право на першочергове та позачергове отримання земельних ділянок - скасовано. Прийнято постанову, якою позов ОСОБА_1 у цій частині задоволено. Визнано протиправними дії міського голови міста Бровари Київської області Сапожка І.В. щодо одноособового розгляду заяви ОСОБА_1 від 18.01.2017 про складення черги в Броварській міській раді Київської області для пільгових категорій громадян, що мають право на першочергове та позачергове отримання земельних ділянок. В іншій частині постанову Броварського міськрайонного суду Київської області від 08.09.2017 залишено без змін.
6. При прийнятті рішення суд апеляційної інстанції виходив з того, що порушені позивачем у заяві питання, які стосуються регулювання земельних відносин, не можуть розглядатися міським головою одноособово. З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що невинесення відповідачем питань, поставлених позивачем у його заяві на пленарне засідання ради, враховуючи не перебування станом на цей момент (02.02.2017) на розгляді саме на пленарному засіданні ради аналогічних питань, та надання міським головою відповіді на звернення позивача із повідомленням про хід розгляду попередніх його звернень та прийнятих з цього приводу рішень, при тому, що звернення позивача не є інформаційним запитом, свідчить на користь висновку про те, що відповідачем було одноособово розглянуто звернення позивача у порядку та у спосіб, які не передбачені чинним законодавством.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального та матеріального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати повністю, а постанову суду апеляційної інстанції - в частині залишення постанови суду першої інстанції без змін, позов задовольнити у повному обсязі.  
8. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує про порушення відповідачем Закону України «Про звернення громадян» при розгляді заяви позивача, а тому його дії мають бути визнані протиправними, що є підставою для відшкодування завданої шкоди. 
9. При цьому, серед іншого, позивач зазначає, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції прийнята з порушенням його прав на розгляд його апеляційної скарги в його присутності та на підставі недостовірних даних.
Позиція інших учасників справи
10. Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій. 
Рух касаційної скарги
11. Ухвалою Верховного Суду від 02.01.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
12. Ухвалою Верховного Суду від 17.01.2020 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні без повідомлення учасників справи.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи 
13. 18.01.2017 ОСОБА_1 звернувся до Броварської міської ради Київської області із заявою, у якій просив:
1) З метою уникнення зловживань органів влади при відведенні земельних ділянок та забезпечення права громадян на пільгове отримання земельних ділянок, створити списки осіб на першочергове та позачергове отримання земельних ділянок;
2) Внести дане питання на розгляд чергової сесії Броварської міської ради згідно з пунктом 2 статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;
3) Створити правила обліку громадян для отримання земельних ділянок для будівництва індивідуальних житлових будинків в місті Бровари та розробити їх відповідно до статей 13,14, 140, 142, 144 Конституції України, статей 12, 118, 121 Земельного кодексу України, Цивільного кодексу України, статті 25, статті 26, статей 46, 50, 54, 59, 60, 73 Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування», «Про архітектурну діяльність», «Про звернення громадян», «Про доступ до публічної інформації», «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про соціальний захист дітей війни», Постанов Кабінету Міністрів України від 06.04.2011         № 365 «Про внесення змін до деяких рішень Уряду з питань обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов», від 31.03.2004 № 427 «Про затвердження порядку вибору земельних ділянок для розміщення об`єктів», Державних будівельних норм України ДБН 360-92 ** Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень Генерального плану міста Бровари;
4) Включити його, як особу, яка має право на пільги для інвалідів ВВВ та інвалідів війни ІІ групи до списку громадян на першочергове отримання земельних ділянок під № 1;
5) Включити його, як особу, яка відселена із зони ЧАЕС до списку осіб на позачергове отримання земельних ділянок під № 1;
6) Розглянути його заяву особисто керівником Броварської міської ради та надати йому можливість обґрунтувати його вимоги під час складення проекту рішення міської ради.
14. Листом від 02.02.2017 № 9-7-238 за підписом міського голови Сапожка І.В. позивачеві було надано відповідь про те, що у зв`язку з неодноразовими зверненнями і заявами ОСОБА_1 про створення черг для пільгових категорій громадян, що мають право на першочергове отримання земельної ділянки, був розроблений проект рішення Броварської міської ради «Про затвердження Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) за рахунок земель комунальної власності на території міста Бровари». Станом на день надання цієї відповіді даний проект рішення знято з сайту на доопрацювання - на виконання протокольного доручення від 30.01.2017. Крім того, в даному листі позивачу роз`яснено, що відповідно до даного Положення черговість реєстрації визначається за днем подання громадянами відповідної заяви та документів до неї. Заяви, що надійшли протягом одного дня реєструються по черзі. Щодо можливості зарахування ОСОБА_1 до вказаної черги під номером один, то було повідомлено, що черга формуватиметься з урахуванням заяв громадян, які подали їх після прийняття Положення. Також заявнику роз`яснено право на оскарження даного рішення до суду або до прокуратури відповідно до чинного законодавства.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
16. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
17. Згідно з положеннями частини третьої статті 211 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) та частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
18. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) та частин першої, другої та третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15.12.2017) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
19. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15.12.2017) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду апеляційної інстанції не відповідає, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є прийнятні, з огляду на таке.
21. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Відповідно до пункту першого частини другої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
23. Відповідно до частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
24. Згідно із частиною першою статті 10 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) усі учасники судового процесу є рівними перед законом і судом.
25. Частиною першою статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) передбачено, що особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов`язки, не можуть бути обмежені у праві на отримання в адміністративному суді як усної, так і письмової інформації щодо результатів розгляду справи. Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в адміністративному суді інформації про дату, час і місце розгляду своєї справи та ухвалені в ній судові рішення.
26. Відповідно до частини першої статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) особи, які беруть участь у справі, мають рівні процесуальні права і обов`язки.
27. Пунктом 1 частини третьої статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) визначено, що особи, які беруть участь у справі, мають право знати про дату, час і місце судового розгляду справи, про всі судові рішення, які ухвалюються у справі та стосуються їхніх інтересів.
28. Згідно з частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) судовий розгляд адміністративної справи здійснюється в судовому засіданні з викликом осіб, які беруть участь у справі, після закінчення підготовчого провадження.
29. Відповідно до вимог статті 33 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) судові виклики і повідомлення здійснюються повістками про виклик і повістками-повідомленнями.
30. Згідно з частинами першою-третьою статті 35 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) повістка вручається під розписку. Повістка може бути вручена безпосередньо в суді. Суд може за згодою особи, яка бере участь у справі, видати їй повістку для вручення іншій особі, яка викликається до суду. Особа, яка вручає повістку, зобов`язана повернути до адміністративного суду розписку адресата про одержання повістки, яка приєднується до справи. Повістка повинна бути вручена не пізніше ніж за три дні до судового засідання, крім випадку, коли повістка вручається безпосередньо в суді. Повістка у справах, для яких встановлено скорочені строки розгляду, має бути вручена у строк, достатній для прибуття до суду.
31. Відповідно до матеріалів справи, позивача повідомлено про судове засідання телефонограмой на підставі частини першої статті 38 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017).
32. Згідно із частинами першою та другою статті 38 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) суб`єкту владних повноважень текст повістки надсилається електронною поштою (факсимільним повідомленням) на адресу електронної пошти або на номер факсу (телефаксу), які містяться у Єдиній базі даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб`єктів владних повноважень. Суб`єкт владних повноважень повинен за допомогою електронної пошти (факсу, телефону) негайно підтвердити суду про отримання тексту повістки. Текст такого підтвердження роздруковується, а телефонне підтвердження записується відповідним працівником апарату суду і приєднується секретарем судового засідання до справи. Таке підтвердження є достатнім доказом належності повідомлення суб`єкта владних повноважень про дату, час і місце судового розгляду. Якщо протягом двох робочих днів з дня направлення тексту повістки підтвердження від суб`єкта владних повноважень не надійшло, секретар судового засідання складає про це довідку, що приєднується до справи і є достатнім доказом належності повідомлення суб`єкта владних повноважень про дату, час і місце судового розгляду.
Одночасно з надсиланням тексту повістки суд, у разі якщо справа розглядається за місцезнаходженням суб`єкта владних повноважень, повідомляє суб`єкта владних повноважень про наявні у нього матеріали, які підлягають врученню йому як стороні, та про можливість їх отримання лише безпосередньо у суді.
Порядок частини першої цієї статті може бути застосовано також щодо особи, яка бере участь у справі, незалежно від того, чи є вона суб`єктом владних повноважень, у разі, якщо вона зазначила адресу своєї електронної пошти (номер факсу, телефаксу) і не висловила заперечень проти її використання для одержання текстів судових рішень та інших документів.
33. Повідомлення апеляційним судом позивача про дату, час та місце судового засідання телефонограмою з посиланням на частину першу статті 38 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції вважає помилковим.
34. Крім того, в обґрунтування вимог касаційної скарги, серед іншого, позивач вказує, що посилання судом апеляційної інстанції в постанові про те, що сторони були належним чином повідомлені про час та місце розгляду апеляційної скарги не відповідає дійсності, так як позивач з 16.10.2017 по 08.11.2017 перебував на стаціонарному лікуванні, а повістку в судове засідання отримано ним 07.11.2017. Одночасно, матеріали справи взагалі не містять розписки про отримання повістки позивачем та не містять відомостей щодо прийнятого рішення за клопотанням відповідача щодо перенесення судового розгляду справи. 
35. Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом апеляційної інстанції не було повідомлено належним чином позивача про час та місце розгляду справи. 
36. З огляду на викладене, судом апеляційної інстанції під час розгляду справи було допущено порушення норм процесуального права в частині обов`язку повідомити належним чином осіб, які беруть участь у справі про дату, час і місце апеляційного розгляду.  
37. Європейський?суд?з?прав?людини у рішенні від 27.06.2017 у справі «Лазаренко та інші проти України» постановив, що національними судами було порушено пункт 1 статті 6 Конвенції, де визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
38. Також Європейський?суд?з?прав?людини у своєму рішенні, вказуючи на порушення Україною пункту 1 статті 6 Конвенції, виходив з того, що національне законодавство України містить спеціальні норми щодо забезпечення інформування сторін процесу про ключові процесуальні дії і дотримання таким чином принципу рівності сторін та зберігання відповідної інформації, оскільки загальна концепція справедливого судового розгляду охоплює фундаментальний принцип змагальності процесу.
39. Так, Європейський?суд?з?прав?людини звернув увагу, що принцип рівності сторін вимагає надання кожній стороні розумної можливості представляти свою справу за таких умов, які не ставлять одну зі сторін у явно гірше становище порівняно з протилежною стороною (рішення у справах «Домбо Бехеєр Б.В. проти Нідерландів» та «Авотіньш проти Латвії»). Кожній стороні має бути забезпечена можливість ознайомитись із зауваженнями або доказами, наданими іншою стороною, у тому числі з апеляційною скаргою, та надати власні зауваження з цього приводу. Під загрозою стоїть упевненість сторін у функціонуванні правосуддя, яке ґрунтується, зокрема, на усвідомленні того, що вони мали змогу висловити свої думки щодо кожного документа в матеріалах справи (рішення у справі «Беер проти Австрії»).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
40. Згідно з пунктом 3 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15.12.2017) порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою. 
Висновки щодо розподілу судових витрат 
41. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
42. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. 
Керуючись статтями 327, 341, 343, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. 
2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.10.2017 у справі № 361/2109/17 скасувати, а справу направити на новий апеляційний розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко 
А.В. Жук 
Н.М. Мартинюк, 
Судді Верховного Суду