ПОСТАНОВА
Іменем України

12 грудня 2019 року 
Київ
справа №826/16237/14
адміністративне провадження №К/9901/13326/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

при секретарі судового засідання: Кучер Р.В.,
за участю:
представника позивача Стовба О.В.,
представників особи, яка подала касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні 
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України 
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 грудня 2014 року (головуючий суддя - Погрібнічеко І.М., судді: Іщук І.О., Шулежко В.П.) 
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року (головуючий суддя - Літвінова Н.М., судді: Коротких А.Ю., Хрімлі О.Г.) 
у справі №826/16237/14
за позовом ОСОБА_3 
до Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області
про зобов`язання вчинити певні дії.
I. РУХ СПРАВИ
1.          22 жовтня 2014 року ОСОБА_3 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням збільшених позовних вимог, просив:
- зобов`язати Міністерство внутрішніх справ України утриматись від вчинення певних дій, а саме від звільнення його з посади начальника Департаменту Державної автомобільної інспекції Міністерства внутрішніх справ України у порядку, передбаченому Законом України «Про очищення влади»; 
- зобов`язати Міністерство внутрішніх справ України змінити дату наказу №896о/с з 19 липня 2011 року на 2 лютого 2011 року стосовно його звільнення з посади заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області; 
- зобов`язати Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області змінити дату його звільнення з посади заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області, визначену в наказі від 29 липня 2011 року № 860 о/с, з 19 липня 2011 року на 2 лютого 2011 року.
2.          Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 грудня 2014 року прийнято відмову ОСОБА_3 від адміністративного позову в частині позовних вимог про зобов`язання Міністерства внутрішніх справ України утриматись від вчинення певних дій, а саме від звільнення його із займаної посади начальника Департаменту Державної автомобільної інспекції Міністерства внутрішніх справ України у порядку, передбаченому положеннями Закону України «Про очищення влади» та закрито провадження в цій частині.
3.          Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 грудня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року, позов задоволено. Зобов`язано Міністерство внутрішніх справ України змінити дату наказу № 896 о/с з 19 липня 2011 року на 2 лютого 2011 року стосовно звільнення ОСОБА_3 з посади заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області. Зобов`язано Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області змінити дату звільнення ОСОБА_3 з посади заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області, визначену в наказі № 860 о/с від 29 липня 2011 року, з 19 липня 2011 року на 2 лютого 2011 року.
4.          Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, Міністерство юстиції України, як особа, яка не брала участі у справі, однак вважаючи, що його права порушені, звернулося з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_3 перебуваючи на посаді заступника начальника Головного управління МВС України в Київській області, 19 січня 2011 року звернувся до начальника Головного управління МВС України в Київській області з рапортом про звільнення його за власним бажанням з 2 лютого 2011 року. 
6.          Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 29 липня 2011 року №896 о/с позивача звільнено з посади Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області з 19 липня 2011 року.
7.          З лютого 2014 року ОСОБА_3 обіймає посаду Начальника Департаменту Державної автомобільної інспекції України.
8.          16 жовтня 2014 року позивач отримав роз`яснення за підписом заступника Міністра внутрішніх справ України - керівника апарату Чеботар С.І., що він має бути звільнений із займаної посади протягом 10 днів з дня набрання чинності Законом України «Про очищення влади», мотивуючи тим, що він є особою, яка обіймала сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посаду, яка передбачена статтею 3 цього Закону, а саме посаду заступника керівника територіального (регіонального) органу Міністерства внутрішніх справ.
9.          Враховуючи те, що після набрання чинності 16 жовтня 2014 року Законом України «Про очищення влади» ОСОБА_3 стало відомо, що дії відповідачів щодо зазначення датою його звільнення 19 липня 2011 року замість 2 лютого 2011 року, можуть призвести до застосування відносно нього санкцій, визначених положеннями цього Закону, звернувся до суду з вказаним позовом.
10.          У судовому засіданні представники Міністерства юстиції України доводи касаційної скарги підтримали та просили її задовольнити з підстав, що в ній зазначені. 
11.          Представник позивача в судовому засіданні проти задоволення касаційної скарги заперечував та просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін, посилаючись на їх законність та обґрунтованість.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12.          Суд першої інстанції, задовольняючи позов, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідачі були завчасно попереджені про прийняте позивачем рішення звільнитись за власним бажання з посади заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області з 2 лютого 2011 року, а тому зобов`язані були звільнити його датою визначеною в рапорті про звільнення або повідомити про неможливість розірвання трудового договору у вказаний термін з відповідним обґрунтуванням причин. Протиправна бездіяльність відповідачів призвела до того, що дії по звільненню позивача вчинені ними лише в липні 2011 року, а датою звільнення визначено 19 липня 2011 року.
13.          Що стосується строків звернення до суду встановлених КАС України, то суди дійшли висновку про дотримання позивачем таких строків посилаючись на те, що підставою для звернення позивача до суду з зазначеними вище позовними вимогами стало набрання чинності 16 жовтня 2014 року Законом України «Про очищення влади», оскільки саме з цього моменту йому стало відомо, що дії відповідачів щодо зазначення датою його звільнення 19 липня 2011 року замість 2 лютого 2011 року, можуть призвести до застосування щодо нього санкцій, визначених положеннями вказаного Закону.
14.          Крім цього, апеляційний суд зазначив, що відповідно до статті 4 Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», затвердженого наказом Міністерства юстиції України № 1704/5 від 16 жовтня 2014 року, Держателем Реєстру є Міністерство юстиції України. Отже, Міністерство юстиції України здійснює лише формальні функції по внесенню осіб, які підпадають під дію Закону України «Про очищення влади» до вказаного реєстру, а тому спірними наказами будь-яких його прав та законних інтересів не порушено.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15.          Скаржник у своїй касаційній скарзі зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, оскільки суди неповно з`ясували обставини, що мають значення для справи, а їх висновки не відповідають обставинами справи, тому вказані рішення підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
16.          На думку скаржника оскаржуваними рішеннями встановлений строк перебування ОСОБА_3 на посадах у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, який є критерієм застосуванням або незастосування заборони до особи, її звільнення та внесення відомостей про цю особу до Реєстру відповідно до вимог закону. Тому запобігання порушень виконання органами державної влади вимог пункту 2 «Прикінцевих та перехідних» положень Закону України «Про очищення влади» є обов`язковою умовою належного виконання Міністерством юстиції України підпункту 1 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України №563 від 16 жовтня 2014 року. Таким чином, оскаржувані рішення вирішують питання про права, свободи, інтереси та обов`язки Міністерства юстиції України.
17.          Скаржник зазначив, що предметом адміністративного позову є звільнення позивача з публічної служби, а тому на вказані обставини поширюються положення частини третьої статті 99 КАС України, яким передбачено місячний строк для звернення до суду. Позивач був обізнаний з 2011 року щодо оскаржуваного наказу Міністерства внутрішніх справ України №860 о/с від 29 липня 2011 року, проте звернувся з позовом до суду лише 17 листопада 2014 року, тобто через 3 роки 3,5 місяці після видання оскаржуваного наказу.
18.          Крім того, підставою для звернення до суду позивач вказав набрання чинності 16 жовтня 2014 року Законом України «Про очищення влади», у зв`язку з чим, він припустив, що дії відповідачів щодо зазначення датою його звільнення 19 липня 2011 року замість 2 лютого 2011 року можуть призвести до застосування відносно нього санкцій, визначених положеннями вказаного закону. Однак, на думку скаржника, обов`язковою умовою здійснення захисту судом прав, свобод та інтересів передбачає наявність встановленого факту їх порушення саме на момент звернення до суду, а не посилання на обставини, які хронологічно ще не відбулися, проте ймовірно можуть мати місце у майбутньому.  
19.          Стосовно визначення бажаної дати звільнення позивача з посади, скаржник зазначає, що наявний в матеріалах справи рапорт від 19 листопада 2011 року про направлення позивача на військово-лікарську комісію з подальшим звільненням з ОВС за власним бажанням з 2 лютого 2011 року не є безумовною підставою для звільнення, а лише підставою для направлення його на військово-лікарську комісію, за результатами якої розглядалося питання про його звільнення.
20.          Судами встановлено що рапорт позивачем подано 19 січня 2011 року, а оскаржуваний наказ про звільнення №896/ос Міністерством внутрішніх справ України прийнято лише 19 липня 2011 року. Однак, вказане твердження спростовується матеріалами справи, оскільки зміст оскаржуваного наказу свідчить, що підставою для його прийняття вказано, зокрема, рапорт ОСОБА_3 від 30 червня 2011 року. Жодного посилання на інші рапорти ОСОБА_3 оскаржуваний наказ не містить.
21.          Тобто, фактично до 30 червня 2011 року ОСОБА_3 обіймав посаду та виконував свої повноваження на цій посаді і лише 30 червня 2011 року подав рапорт про звільнення, який став підставою для прийняття оскаржуваного наказу про його звільнення від 19 липня 2011 року №896о/с.
22.          Таким чином, на думку скаржника, суд першої інстанції не дослідив в повному обсязі факти, які становлять основу заявлених позивачем вимог, а апеляційний суд вказаних порушень не усунув.   
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
23.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України; в редакції, що діяла після 15 грудня 2017 року), вважає за необхідне зазначити наступне.
24.          Згідно з частиною третьою статті 3 КАС України (в редакції, що діяла після 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до  закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
25.          Відповідно до частин першої - третьої статті 99 КАС України (у редакції, чинній на дату звернення з позовом до суду) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк. 
26.          Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.
27.          Рішенням Конституційного Суду України № 17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
28.          Згідно зі статтею 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.
29.          За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
30.          Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених КАС України, певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
31.          Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
32.          За перевіркою матеріалів справи, позивач звертаючись до суду просить зобов`язати Міністерство внутрішніх справ України змінити дату наказу №896о/с стосовно його звільнення з посади заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області з 19 липня 2011 року на 2 лютого 2011 року, тобто спір виник щодо проходження публічної служби.
33.          Так, позивач в позовній заяві зазначив, що підставою для звернення до суду стало набрання чинності 16 жовтня 2014 року Законом України «Про очищення влади», оскільки саме з цього моменту йому стало відомо, що дії відповідачів щодо зазначення датою його звільнення 19 липня 2011 року замість 2 лютого 2011 року, можуть призвести до застосування щодо нього санкцій, визначених положеннями вказаного закону. Тож, на думку позивача, звернувшись до суду з вказаними вимогами 17 листопада 2014 року, ним дотримано встановлені КАС України строки звернення до суду.
34.          Суди попередніх інстанцій вирішуючи позовні вимоги погодились з доводами позивача про дотримання ним строку звернення до суду встановленого КАС України.
35.          Однак, Верховний Суд вважає такий висновок судів помилковим, оскільки набрання чинності Законом України «Про очищення влади» саме по собі не може порушувати права особи у правовідносинах, які виникли раніше.
36.          Крім того, позивач помилково пов`язує порушення своїх прав з моментом прийняття протиправного рішення (вчинення дії чи бездіяльності), оскільки прийняття Верховною Радою України Закону України «Про очищення влади» таким рішенням не є. 
37.          Враховуючи те, що позивач оскаржує дії відповідачів щодо дати прийняття наказу про звільнення, який виданий 19 липня 2011 року, а з позовом до суду звернувся 17 листопада 2014 року, то в даному випадку для з`ясування питання про дотримання позивачем строку звернення до суду судам необхідно було встановити початок його перебігу, а саме коли позивач дізнався про спірний наказ, що має суттєве значення для правильного вирішення спору.
38.          Водночас, Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого факту їх порушення саме на момент звернення до суду.   
39.          Однак, суди попередніх інстанцій вирішуючи позовні вимоги не встановили наявність порушеного права позивача або законного інтересу на момент звернення до суду.
40.          При цьому, вирішуючи позовні вимоги суди виходили з того, що ОСОБА_3 перебуваючи на посаді заступника начальника Головного управління МВС України в Київській області, 19 січня 2011 року звернувся до начальника Головного управління МВС України в Київській області з рапортом про звільнення за власним бажанням з 2 лютого 2011 року.  
41.          Однак, скаржник в касаційній скарзі зазначає, що в матеріалах справи такий рапорт ОСОБА_3 відсутній. Натомість в матеріалах справи наявний рапорт позивача від 19 січня 2011 року про направлення його на військово-лікарську комісію з подальшим звільненням з ОВС за власним бажанням з 2 лютого 2011 року. До вказаного рапорту додано копію амбулаторної картки ОСОБА_3 
42.          Інших рапортів ОСОБА_3 від 19 січня 2011 року, поданих на ім`я начальника Головного управління МВС України в Київській області матеріали справи не містять. 
43.          На думку скаржника рапорт від 19 січня 2011 року міг бути підставою для направлення позивача на військово-лікарську комісію, за результатами якої розглядалося б питання про звільнення. При цьому, вказаний рапорт не є безумовною підставою для звільнення позивача, а формулювання «з подальшим звільненням за власним бажанням» є сталим.             
44.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що рапорт про звільнення подано позивачем 19 січня 2011 року, а спірний наказ Міністерством внутрішніх справ України прийнято лише 19 липня 2011 року. 
45.          Однак, з доводів касаційної скарги та змісту спірного наказу Міністерства внутрішніх справ України №896о/с від 19 липня 2011 року про звільнення ОСОБА_3 з посади заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області вбачається, що підставою для його прийняття був рапорт від 30 червня 2011 року та наказ МВС від 2 червня 2011 року № 271 дск «Про затвердження штату апарату ГУ МВС України в Київській області». Жодного посилання на інші рапорти спірний наказ не містить.   
46.          Вказані обставини суди попередніх інстанцій не перевірили та належної правової оцінки не надали, хоча вони є істотними для вирішення справи.
47.          Відповідно до частини першої статті 137 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень) позивач може протягом всього часу судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. До початку судового розгляду справи по суті позивач може змінити підставу або предмет адміністративного позову, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. Заява про зміну позовних вимог повинна відповідати вимогам, які встановлені цим Кодексом для позовних заяв. У разі невідповідності такої заяви вимогам статті 106 цього Кодексу суд своєю ухвалою повертає її позивачу. Ухвала суду, прийнята за результатами розгляду питання про прийняття заяви про зміну позовних вимог, окремо не оскаржується.
48.          Вказана стаття регулює порядок реалізації права позивача змінити позовні вимоги. Вимоги статті випливають із принципів диспозитивності та змагальності.
49.          Відповідно до частини першої статті 51 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень) в будь-який час до закінчення судового розгляду позивач має право: змінити підставу адміністративного позову; змінити предмет адміністративного позову; збільшити або зменшити розмір позовних вимог.
50.          Однак, згідно з вказаними вище вимогами законодавства реалізація такого права можлива лише до початку судового розгляду справи по суті, тобто до початку доповіді головуючого-судді.
51.          Суд апеляційної інстанції, перевіряючи законність і обґрунтованість судового рішення, відповідно до положень статті 195 КАС України (в редакції, чинній на час апеляційного провадження у цій справі), не перевірив належним чином доводи апеляційної скарги щодо дотримання судом першої інстанції норм процесуального законодавства в цій частині, а обмежився лише посиланням на частину другу статті 200 КАС України та твердженням про неможливість скасування правильного по суті рішення суду з одних лише формальних міркувань.    
52.          Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
53.          Верховний Суд зазначає, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не відповідають вимогам щодо їх обґрунтованості, оскільки ухвалені на підставі обставин, які не підтверджені достовірними та достатніми доказами та без повного і всебічного з`ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення цього спору.
54.          Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
55.          За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
56.          Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
57.          Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
58.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 344, 353, 356 КАС України, суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 грудня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року у справі 826/16237/14 скасувати.
Справу 826/16237/14 направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Повне судове рішення складено 12 грудня 2019 року.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду