ПОСТАНОВА
Іменем України

14 лютого 2020 року 
Київ
справа №808/3684/17
адміністративне провадження №К/9901/57213/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорізький титано-магнієвий комбінат" до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорізький титано-магнієвий комбінат" на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року, прийняте у складі судді Прасова О.О. та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року,  ухвалену у складі колегії суддів: Баранник Н.П. (головуючий), Малиш Н.І., Щербак А.А.
І. Суть спору:
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Запорізький титано-магнієвий комбінат" (надалі також - ТОВ "Запорізький титано-магнієвий комбінат", позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про визнання протиправним та скасування пункту 1 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про усунення порушень законодавства від 03.11.2017 №04-08-05-14/5296.
2. Позовні вимоги обґрунтовані незгодою з пунктом першим оскаржуваної вимоги і вказує, що позивачем не було допущено ніяких порушень, а висновки відповідача щодо порушень, що призвели до матеріальної шкоди (збитків), є протиправними, оскільки  недоотримані доходи, про які відповідач зазначає у вимозі не є збитками в розумінні діючого законодавства. Розмір збитків, відповідно до п.6 "Положення про Державну фінансову інспекцію України", затвердженого  Указом Президента від 23.04.2011, №499/2011, повинен визначатися згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України. Проте, ані в акті ревізії, ані вимозі не має жодного посилання на застосування зазначеної методики при розрахунку збитків у розмірі 1333,64 тис.грн.  
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити у його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. У період з 30.06.2017 по 22.09.2017 посадовими особами управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області була проведена ревізія фінансово-господарської діяльності ТОВ "Запорізький титано-магнієвий комбінат" за період з 01.01.2011 по 31.03.2017.
5. За результатами ревізії складено акт №08.05-20/4 від 29.09.2017.
6. У зв`язку із виявленими порушеннями управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на адресу директора ТОВ "Запорізький титано-магнієвий комбінат" було направлено вимогу від 03.11.2017 № 04-08-05-14/5298 із зазначенням, що ревізією виявлено порушення законодавства, які не усунуті ТОВ "Запорізький титано-магнієвий комбінат". В пункті 1 вимоги вказано, що в порушення вимог  ст.629 Цивільного кодексу України,  ст.193 Господарського кодексу України, п.п.4.1 та 6.3 договору від 09.04.2015 №14-10/52 та п.п.5.1 та 6.2 контрактів від 24.01.2014 №14-10/62 та від 06.02.2014 №14-10/66 в частині своєчасності здійснення оплати за відвантажений товар, ТОВ "ЗТМК", через не прийняття рішення, щодо застосування штрафних санкцій (пені) до ТОВ "Титан України" та ТОВ "Корпорація ВСМПО-АВІСМА" за несвоєчасне здійснення оплати за товар, недоотримано доходів у загальній сумі 133364 тис.грн., чим ТОВ "ЗТМК" нанесено збитків на відповідну суму. Вимагалося усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку. Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати управлінню Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області до 04.12.2017.
7. Не погодившись з висновками відповідача, викладеними в пункті 1 даної вимоги, позивач звернувся до  суду з даним позовом, в якому просив визнати вказаний пункт вимоги протиправним та скасувати його.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 12 березня 2018 року, яке залишено без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.
9. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що   збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення, в тому числі і підстави для визначення збитків, перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, що розглядає позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною та скасування певних пунктів такої вимоги.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції 
10. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
11. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі
12. Касаційну скаргу мотивує тим, що розмір збитків, повинен визначатися згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, але ні в акті ревізії, ні у вимозі, не має жодного посилання на застосування зазначеної методики при розрахунку збитків. Також, виходячи із змісту постанов Верховного Суду України, на які посилалися суди при винесенні рішень, вбачається, що суть вимог Держаудитслужби в даних справах стосувалася зобов`язання об`єкту контролю безпосередньо стягнення завданих збитків, а не вжиття відповідних заходів, як зазначено в оскаржуваній вимозі, а тому не можна вказувати на те, що дані справи є аналогічними. Також скаржник зазначає, що в оскаржуваній вимозі зазначається, що у разі не вжиття відповідних заходів, відповідачем на підставі п.15 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» буде ініційовано питання про відповідність керівника підприємства займаній посаді. Враховуючи те, що позивач в межах чинного законодавства фактично позбавлено можливості здійснити заходи по запобіганню вказаних незаконних дій відповідача, суд, відмовляючи в задоволенні позову, фактично позбавляє позивача права на захист його порушених прав в порядку ст. 5 КАС України, що може призвести до негативних наслідків для нього.
13. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
14. Ключовим в цій справі є питання про те, чи може позивач (підконтрольна організація) оскаржити в судовому порядку вимогу відповідача про визначення розміру збитків, як належний спосіб судового захисту.
15.  Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено  Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»  (далі - Закон № 2939-XII).
16.  Частиною першою  статті 1 Закону № 2939-XII  передбачено, що Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
17.  Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
18.  Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43  (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
19.  Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).
20.  Пунктом 6 вказаного Положення передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
21.  Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держаудитслужба має право звернутися до суду в інтересах держави.
22.  Згідно з частиною першою  статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»  головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
23.  За змістом пунктів 1, 7, 10  статті 10 цього Закону  органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
VI. Висновок Верховного Суду
24. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
25. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
26. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
27. За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
28. Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
29. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №    820/3534/16.
30. У справі, що розглядається, Держаудитслужба пред`явила до підконтрольної установи вимогу про усунення порушень законодавства, виявлених під час ревізії. При цьому у своїх вимогах вона вказує на виявлені збитки, їх розмір та зобов`язання ТОВ вжити заходів щодо усунення виявлених порушень. Таким чином, колегія суддів зазначає, що доводи позивача щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі.
31.  За такого правового врегулювання та обставин справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, не спростованими доводами касаційної скарги, про відсутність законних підстав для задоволення позовних вимог.
32. Таким чином, доводи скаржника про те, що розмір збитків, повинен визначатися згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, але ні в акті ревізії, ні у вимозі, не має жодного посилання на застосування зазначеної методики при розрахунку збитків висновків суду попередніх інстанцій не спростовують, оскільки, як було зазначено вище наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
33. Посилання скаржника на те, що у даному випадку помилковим є застосування позиції Верховного Суду України, викладеної у постановах від 15.04.2014 у справі № 21-40а14 та від 13.05.2014 у справі № 21-89а14, оскільки суть вимог Держаудитслужби в даних справах стосувалася зобов`язання об`єкту контролю безпосередньо стягнення завданих збитків, а не вжиття відповідних заходів, як зазначено в оскаржуваній вимозі є безпідставними, оскільки за наявності певних розбіжностей в обставинах справи, правове регулювання вказаних відносин та правові висновки щодо них є аналогічними.
34. Крім того, як було зазначено вище, аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 за позовом Комунального підприємства «Харківський метрополітен» до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги, а також у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі № 1440/1820/18, від 10 грудня 2019 року у справі № 808/6509/13-а тощо.
35. Щодо доводів скаржника на те, що оскільки в оскаржуваній вимозі зазначається, що у разі не вжиття відповідних заходів, відповідачем на підставі п.15 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» буде ініційовано питання про відповідність керівника підприємства займаній посаді, а тому позивач в межах чинного законодавства фактично позбавлено можливості здійснити заходи по запобіганню вказаних незаконних дій відповідача та суд, відмовляючи в задоволенні позову, фактично позбавляє позивача права на захист його порушених прав в порядку ст. 5 КАС України, що може призвести до негативних наслідків для нього, колегія суддів зазначає, що позивача не позбавлено права на судовий захист, а лише роз`яснено, що питання наявності збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків. 
36. Крім того, зазначені вище доводи скаржника про можливі негативні наслідки для нього в разі відмови в задоволенні позову є лише його припущеннями. Так, інформацію про вжиті заходи, відповідно до оскаржуваної вимоги,  позивачу необхідно було надати ще до 04.12.2017, проте позивачем не надано доказів настання для нього будь-яких негативних наслідків за її невиконання ні станом на момент винесення рішення як судом першої інстанції (12.03.2018), так і судом апеляційної інстанції (20.06.2018), а також на момент розгляду справи в суді касаційної інстанції.
37.  Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; п. 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; п. 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі Ruiz Torija v.Spain серія A. 303-A; п. 29).
38.  Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції у справі про відсутність законних підстав для задоволення позовних вимог.
39.  Зважаючи на приписи касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
40. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорізький титано-магнієвий комбінат" залишити без задоволення.
2. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року у справі № 808/3684/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          О. А. Губська

Судді                                                                                                    А.Г. Загороднюк 

                                                                                                      О. В. Калашнікова