ПОСТАНОВА
Іменем України

26 лютого 2020 року 
Київ
справа №804/1247/18
адміністративне провадження №К/9901/54931/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №804/1247/18
за позовом  ОСОБА_1 до Гуляйпільської сільської ради Криничанського району Дніпропетровської області про визнання незаконним і скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Гуляйпільської сільської ради Криничанського району Дніпропетровської області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Панченко О.М., суддів Чередниченка В.Є., Іванова С.М.  
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог 
1.          У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення відповідача №01-27/VII від 13.12.2017 "Про добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади".
2.          На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржуване рішення суперечить приписам Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та розпорядженню Кабінету Міністрів України №846 від 05.08.2015, а тому підлягає скасуванню. 
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення 
3.          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від                       19 березня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
4.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем прийнято оскаржуване рішення №01-27/VII від 13.12.2017 «Про добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади» на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, а тому відсутні підстави для визнання його незаконними та скасування.
5.          Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від               30 травня 2018 року скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 березня 2018 року, прийнято нове судове рішення про задоволення позову: визнано незаконним та скасовано рішення Гуляйпільської сільської ради Криничанського району Дніпропетровської області №01-27/VII від 13.12.2017 "Про добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади".
6.          Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем було порушено встановлений чинним законодавством порядок прийняття рішення №01-27/VII від 13.12.2017 "Про добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади", що є підставою для його скасування.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.          Не погоджуючись із постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Гуляйпільська сільська рада Криничанського району Дніпропетровської області подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначене рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8.          Касаційна скарга обґрунтована тим, що процес приєднання сіл Гуляйпільської сільської ради до Софіївської селищної ради об`єднаної територіальної громади з центром у селищі міського типу Софіївка ще не завершився, а тому Перспективний план сам по собі не є остаточним та в нього можуть вноситися зміни. Утворення добровільного об`єднання територіальних громад у чіткій відповідності з перспективним планом формування територій громад нормами Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" не передбачено. Громадське обговорення ініціативи добровільного приєднання до Софіївської селищної ради було проведено 22.09.2017 у вигляді зборів, за участю мешканців всіх 12 сіл Гуляйпільської сільської ради: Гуляйполе, Березине, Благодатне, Бузулуки, Високе, Козаче, Малософіївка, Українське, Первомайське, Смоленка, Тарасівка, Удачне, що підтверджується відповідними протоколами №№ 1-3 від 22.09.2017 року. Всього в громадських обговореннях взяло участь 264 мешканця. Інформування мешканців відповідачем було здійснено виходячи із власних спроможностей та ресурсних потужностей, з врахуванням специфіки місцевості. Гуляйпільська сільська рада не має власного веб-сайту і власних друкарських ЗМІ.
IV. Позиція інших учасників справи
9.          Позивач правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористався.
V. Рух справи в суді касаційної інстанції
10.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від             02 серпня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою Гуляйпільської сільської ради Криничанського району Дніпропетровської області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року.
11.          За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 04 листопада 2019 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А на підставі розпорядження заступника керівника  апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 04 листопада            2019 року №1809/0/78-19. 
12.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від             08 листопада 2019 року касаційну скаргу Гуляйпільської сільської ради Криничанського району Дніпропетровської області прийнято до провадження.   
13.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду                  24 лютого 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами на 26 лютого 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
14.          Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 20 січня 2017 року прийнято розпорядження голови Гуляйпільської сільської ради №04 "Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст", яким було ініційоване питання про об`єднання територіальних громад сіл Гуляйпільської сільської ради з селами Затишнянської та Преображенської сільських рад Криничанського району Дніпропетровської області, що було передбачено Перспективним планом формування територій громад Дніпропетровської області, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 №846.
15.          Рішенням Гуляйпільської сільської ради від 19.09.2017 року за № 02-24/VІІ, на виконання вимог ч. 4 ст. 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", було затверджено Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного приєднання територіальних громад.
16.          Ініціатива Гуляйпільського сільського голови про добровільне приєднання територіальних громад сіл Гуляйпільської сільської ради до Софіївської селищної об`єднаної територіальної громади оформлена відповідним актом - розпорядженням Гуляйпільського сільського голови від 21 вересня 2017 року №86, яким, відповідно до пункту 5 Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного приєднання територіальних громад, затвердженого рішенням Гуляйпільської сільської ради від 19.09.2017 №02-24/VІІ, та вимог частини третьої статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", питання щодо добровільного приєднання було винесене на громадське обговорення із зазначенням: ініціативи добровільного приєднання; питання, що виноситься на громадське обговорення; строків проведення громадського обговорення.
17.          Громадське обговорення ініціативи добровільного приєднання до Софіївської селищної об`єднаної територіальної громади було проведено 22.09.2017 у вигляді зборів, за участю мешканців 12 сіл Гуляйпільської сільської ради: Гуляйполе, Березине, Благодатне, Бузулуки, Високе, Козаче, Малософіївка, Українське, Первомайське, Смоленка, Тарасівка, Удачне, що підтверджується відповідними протоколами №№ 1-3 від 22.09.2017. Всього в громадських обговореннях взяли участь 264 мешканців.
18.          20.10.2017 за підсумками громадського обговорення на території Гуляйпільської сільської ради питання добровільного приєднання до Софіївської селищної об`єднаної територіальної громади територіальних громад, сільським головою ОСОБА_2 , секретарем сільської ради ОСОБА_4, яка була призначена відповідальною за проведення громадських обговорень та координатором ініціативної групи ОСОБА_3 , було складено звіт, згідно якого громада висловилася за підтримання ініціативи щодо приєднання до Софіївської селищної об`єднаної територіальної громади.
19.          20.10.2017 року рішенням Гуляйпільської сільської ради №02-25/VII "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади" було надано згоду на добровільне приєднання територіальних громад сіл Гуляйполе, Березине, Благодатне, Бузулуки, Високе, Козаче, Малософіївка, Українське, Первомайське, Смоленка, Тарасівка, Удачне Гуляйпільської сільської ради до Софіївської селищної ради об`єднаної територіальної громади з центром у селищі міського типу Софіївка та вирішено звернутися із відповідною пропозицією про добровільне приєднання територіальних громад до Софіївської селищної ради.
20.          15.11.2017 рішенням Софіївської селищної ради №1465-29/VII було надано згоду на добровільне приєднання територіальних громад сіл Гуляйполе, Березине, Благодатне, Бузулуки, Високе, Козаче, Малософіївка, Українське, Первомайське, Смоленка, Тарасівка, Удачне Гуляйпільської сільської ради до Софіївської селищної об`єднаної територіальної громади з центром у селищі міського типу Софіївка.
21.          17.11.2017 рішенням Гуляйпільської сільської ради №01-26/VII було схвалено проект рішення Гуляйпільської сільської ради про добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади.
22.          Після розроблення проекту, рішенням Гуляйпільської сільської ради про добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади, членами робочої групи та депутатами разом з сільською радою було проведено громадське обговорення шляхом опитування та консультацій з населенням громад щодо приєднання територіальних громад сіл Гуляйпільської сільської ради до Софіївської селищної об`єднаної територіальної громади, яке було завершено 09.12.2017, про що було складено опитувальні листи.
23.          13.12.2017 року на 27 позачерговій сесії сьомого скликання Гуляйпільської сільської ради було розглянуто питання щодо добровільного приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади та було розглянуто лист від Затишнянської сільської ради щодо повторного перегляду пропозиції про добровільне об`єднання територіальних громад з розміщенням адміністративного центру у с. Затишне. 
24.          З вказаних питань було прийнято проект рішення "Про добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади" та відхилено пропозицію Затишнянської сільської ради щодо повторного перегляду пропозиції про добровільне об`єднання територіальних громад з розміщенням адміністративного центру у с. Затишне, як таке, що не відповідало Перспективному плану та було прийнято рішення про приєднання до Софіївської селищної територіальної об`єднаної громади.
25.          13.12.2017 Гуляйпільською сільською радою було прийняте рішення                  №01-27/VII "Про добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади".
26.          Відповідно до вказаного рішення було вирішено приєднати територіальні громади сіл Гуляйполе, Березине, Благодатне, Бузулуки, Високе, Козаче, Малософіївка, Українське, Первомайське, Смоленка, Тарасівка, Удачне Гуляйпільської сільської ради до Софіївської селищної об`єднаної територіальної громади з центром у селищі міського типу Софіївка.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ 
27.          Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28.          Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом)
Частина друга статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;                        10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
29.          Як визначено частиною 1 статті 3 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05 лютого 2015 року №157-VIII (далі - Закон №157-VIII), суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
Ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади). Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити:                        1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування (стаття 5 Закону 157-VIII).
Частинами третьою, четвертою статті 5 вказаного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
Відповідно до статті 8-1 Закону 157-VIII добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади. 
Відповідно до статті 6 Закону №157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
Відповідно до статті 7 вказаного Закону, проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.
30.          Пунктом 5 Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад, затвердженого рішенням Гуляйпільської сільської ради від 19.09.2017 №02-24/VІІ (далі - Порядок № 02-24/VІІ) визначено, що рішення про проведення громадського обговорення приймається його організатором з урахуванням вимог, установлених Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", і містить питання, що виноситься на громадське обговорення, строк його проведення і імена відповідальних осіб.
Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку №02-24/VІІ громадське обговорення проводиться з метою залучення представників громадськості до розгляду пропозицій щодо добровільного приєднання територіальних громад під час прийняття відповідного рішення. Участь у громадському обговоренні можуть брати фізичні та юридичні особи, а також громадські об`єднання, що не є юридичними особами. Організатори громадського обговорення самостійно визначають форми його проведення (конференція, форум, громадські слухання, засідання за круглим столом, збори, зустрічі тощо), виходячи з необхідності залучення якомога більшої кількості заінтересованих учасників та власних організаційних можливостей.
Пунктом 4 Порядку №02-24/VІІ встановлено, що інформування цільових груп та зацікавлених сторін про проведення громадських обговорень проводиться способами: оголошення у засобах масової інформації (у пресі, в інтернеті); розсиланням письмових запрошень.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31.          Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
32.          Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що Гуляйпільська сільська рада має можливість прийняти рішення про приєднання до Софіївської селищної об`єднаної територіальної громади лише за умови належності до вказаної об`єднаної територіальної громади в Перспективному плані формування територій громад Дніпропетровської області, затвердженому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 №846 "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області".
33.          Наведене відповідає приписам статті 8-1 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
34.          Оскільки відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 №846 Гуляйпільська територіальна громада на час прийняття оскаржуваного рішення не входила до складу Софіївської об`єднаної територіальної громади, тому відсутні підстави для вирішення такого питання.
35.          Твердження касатора про те, що при добровільному приєднанні до об`єднаної територіальної громади, суміжна сільська, селищна територіальна громада не повинна належати до цієї об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад суперечить приписам статті            8-1 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
36.          Також правильно встановлено судом апеляційної інстанції, перелік способів інформування цільових груп та зацікавлених сторін про проведення громадських обговорень міститься у пункті 4 Порядку №02-24/VІІ та є вичерпним.
37.          Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що в матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази, які вказують на розміщення оголошення про громадські слухання стосовно приєднання Гуляйпільської сільської ради до Софіївської селищної ради об`єднаної територіальної громади у засобах масової інформації та розсилання письмових запрошень.
38.          Наданий відповідачем акт, підписаний Гуляйпільським сільським головою ОСОБА_2 , секретарем сільської ради ОСОБА_4 , координатором ініціативної групи ОСОБА_3 та депутатами сільської ради про інформування про те, що обговорення стосовно приєднання Гуляйпільської сільської ради до Софіївської селищної об`єднаної територіальної громади були проведені на території Гуляйпільської сільської ради, повідомлення про обговорення заздалегідь були вивішені на інформаційних стендах сільської ради, не є належним доказом, оскільки вказаний спосіб інформування не передбачений Порядком №02-24/VІІ.
39.          Громадське обговорення ініціативи добровільного приєднання до Софіївської селищної об`єднаної територіальної громади було проведено 22.09.2017 у вигляді зборів, за участю мешканців всіх 12 сіл Гуляйпільської сільської ради: Гуляйполе, Березине, Благодатне, Бузулуки, Високе, Козаче, Малософіївка, Українське, Первомайське, Смоленка, Тарасівка, Удачне, що підтверджується відповідними протоколами №№ 1-3 від 22.09.2017.
40.          Отже, громадське обговорення було проведено наступного дня після прийняття розпорядження Гуляйпільського сільського голови від 21.09.2017 №86. Суд апеляційної інстанції правильно  зазначив, що повідомити мешканців 12 сіл відповідно до пункту 4 Порядку № 02-24/VІІ у зв`язку з цим було неможливо, що в свою чергу ставить під сумнів факт проведення такого обговорення в цілому.
41.          Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції  про те, що відповідачем було порушено встановлений чинним законодавством порядок прийняття рішення №01-27/VII від 13.12.2017 роу "Про добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади", що є підставою для його скасування.
42.          Судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні. 
43.          У зв`язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції   - без змін.
IХ. Судові витрати
44.          Частиною шостою статті 139 КАС України передбачено, що, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
45.          Оскільки за наслідками касаційного розгляду Судом не ухвалюється нове рішення, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1.          Касаційну скаргу Гуляйпільської сільської ради Криничанського району Дніпропетровської області залишити без задоволення .
2.          Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від               30 травня 2018 року в справі №804/1247/18 залишити без змін.
3.          Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий          :                                                                      О. В. Кашпур          
Судді:                                                                                           О. Р. Радишевська
                                                                                          С.А. Уханенко