Постанова 
Іменем  України
 
29 січня 2020 року
м. Київ
справа № 448/57/19
провадження № 61-12229св19
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Ступак О. В.,
суддів: Гулейкова І. Ю., Олійник А. С., Погрібного С. О., Яремка В. В. (суддя-доповідач),
учасники справи:
позивач - перший заступник керівника Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Львівської міської ради, 
відповідач - ОСОБА_1 ,
третя особа - Комунальне некомерційне підприємство «8-ма міська клінічна лікарня м. Львова»,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області на ухвалу Мостиського районного суду Львівської області від 05 лютого 2019 року в складі судді Білоус Ю. Б. та постанову Львівського апеляційного суду від 15 квітня 2019 року в складі колегії суддів: Крайник Н. П., Шеремети Н. О., Цяцяка Р. П.,
ВСТАНОВИВ:
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог та рішень судів
У лютому 2019 року перший заступник керівника Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Львівської міської ради звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 , третя особа - Комунальне некомерційне підприємство «8-а міська клінічна лікарня м. Львова», про відшкодування витрат лікувального закладу на стаціонарне лікування потерпілого від кримінального правопорушення. 
Ухвалою Мостиського районного суду Львівської області від 05 лютого 2019 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного суду від 15 квітня 2019 року, позовну заяву заступника керівника Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Львівської міської радиповернуто прокурору.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у поданій до суду позовній заяві прокурор не довів необхідності захисту інтересів держави саме ним, а також не обґрунтував підстави звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не надав належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва інтересів такого органу в суді згідно зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», позовна заява не містить доказів нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави Львівською міською радою, яка є самостійною юридичною особою, органом місцевого самоврядування, у складі власної структури має юридичний відділ та відповідних фахівців у галузі права, як і доказів того, що Львівська міська рада зверталася до прокурора з клопотанням про відновлення своїх порушених прав. 
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги та позиції інших учасників
У липні 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Львівської області, в якій заявник, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що позовна заява пред`явлена в інтересах держави в особі Львівської міської ради, як органу місцевого самоврядування, на який державою покладено обов`язок щодо захисту інтересів держави. Оскільки комунальним закладом охорони здоров`я та органом місцевого самоврядування з моменту завершення потерпілим лікування не вживались жодні заходи щодо стягнення в установленому порядку вказаних витрат, внаслідок ненадходження таких коштів до міського бюджету порушуються інтереси держави, що є підставою для представництва прокурором цих інтересів у суді. Вказані обставини суди не врахували та дійшли помилкового висновку про те, що прокурор безпідставно звернувся до суду з цим позовом.
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 12 липня 2019 року відкрито касаційне провадження в указаній цивільній справі.
Ухвалою Верховного Суду від 22 січня 2020 року справу призначено до судового розгляду.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Частиною першою статті 402 ЦПК України встановлено, що у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Вивчивши матеріали цивільної справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга є обґрунтованою та підлягає задоволенню з огляду на таке.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Повертаючи позовну заяву у цій справі, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме ним, а також не обґрунтовано підстав звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру»; прокурором під час звернення до суду жодним чином не доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави Львівською міською радою, яка є самостійною юридичною особою, органом місцевого самоврядування, у складі власної структури має юридичний відділ та відповідних фахівців у галузі права. Так само прокурором не надано доказів того, що Львівська міська рада зверталася до прокурора з клопотанням про відновлення своїх порушених прав.
Окрім того, суд першої інстанції зазначив, що Львівська міська рада не позбавлена права самостійно звернутись до суду з відповідним позовом про захист своїх порушених прав.
Погоджуючись з указаними висновками суду першої інстанції апеляційний суд зазначив, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункту 3 частини другої статті 129 Конституції України). 
З такими висновками Верховний Суд погодитись не може з огляду на таке.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), № 61517/00, 31 березня 2005 року).
Водночас є категорія справ, де ЄСПЛ зазначив, що підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» ЄСПЛ у рішенні висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Отже, зазначені рішення ЄСПЛ суд касаційної інстанції застосовує у цій справі як джерело права.
У справі, що розглядається, прокурор, звертаючись до суду з позовом відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України, обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Як зазначив прокурор, спірні правовідносини пов`язані зі сферою формування та виконання місцевого бюджету, до якого мають своєчасно та в повному обсязі надходити відповідні кошти. У цих правовідносинах інтереси держави та позивача, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, повністю збігаються.
Крім того, прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, зазначив, що впродовж тривалого часу ні комунальним закладом охорони здоров`я, ні органом місцевого самоврядування з моменту завершення лікування потерпілим не вживались жодні заходи щодо стягнення в установленому порядку вказаних витрат, порушуються інтереси держави внаслідок ненадходження таких коштів до міського бюджету, що є підставою для представництва прокурором цих інтересів у суді. 
Проте суди на наведене уваги не звернули і дійшли помилкового висновку про те, що позовна заява підлягає поверненню у зв`язку із відсутністю доказів щодо здійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави Львівською міською радою, яка є самостійною юридичною особою та не позбавлена можливості звернутись до суду самостійно за захистом своїх порушених прав. Усупереч наведеним вимогам закону суди доводи прокурора не перевірили та дійшли передчасного висновку про повернення позовної заяви.
У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження 
№ 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення до суду ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (пункт 6.43).
У цій справі підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив нездійснення Львівською міською радою упродовж тривалого часу захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
Тому Верховний Суд погоджується із доводами, наведеними прокурором у касаційній скарзі, про те, що у спірному випадку прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Львівської міської ради.
Відповідно висновок суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви є помилковим, а отже, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню, а справа - передачі до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
За наведених обставин рішення судів першої та апеляційної інстанції не можуть вважатись законними й обґрунтованими, тому відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України вони підлягають скасуванню з передачею справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки у цій справі оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції, то розподілу судових витрат Верховний Суд не здійснює.
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області задовольнити.
Ухвалу Мостиського районного суду Львівської області від 05 лютого 2019 року та постанову Львівського апеляційного суду від 15 квітня 2019 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                                 О. В. Ступак
 
Судді:                                                                                                             І. Ю. Гулейков
 
                                                                                                                        А. С. Олійник
 
                                                                                                                        С. О. Погрібний
 
                                                                                                                        В. В. Яремко