Постанова                                              
Іменем України
 
27 листопада 2019 року 
м. Київ
 
справа № 522/23327/16-ц
провадження № 61-46490св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючого - Ступак О. В. (суддя-доповідач),
          суддів:                Гулейкова І. Ю.,  Усика Г. І.,
                                       Погрібного С. О., Яремка В. В.,
 
учасники справи: 
позивач - Приморська районна адміністрація Одеської міської ради,
відповідач - ОСОБА_1 , 
треті особи: ОСОБА_2 , Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на постанову Апеляційного суду Одеської області від 06 вересня         2018 року у складі колегії суддів: Драгомерецького М. М., Дрішлюка А. І., Громіка Р. Д.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст вимог позовної заяви і рішень судів
 
У грудні 2016 року Приморська районна адміністрація Одеської міської ради (далі - Приморська районна адміністрація) звернулася до суду із позовом до ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі - Департамент ДАБІ), про приведення приміщення у попередній стан.
Свої позовні вимоги позивач обґрунтовувала тим, що комунальним підприємством «ЖКС «Фонтанський» (далі - КП «ЖКС «Фонтанський»), встановлено, що ОСОБА_1 , який є власником квартири АДРЕСА_1 , самовільно виконав будівельні роботи із реконструкції квартири з улаштуванням прибудови з надбудовою поверхів та виконав реконструкцію горищного приміщення з надбудовою поверху над квартирою АДРЕСА_1 , чим значно погіршив технічний стан будинку та умови інших мешканців житлового будинку.
 
Посилаючись на викладене, Приморська районна адміністрація просила зобов`язати ОСОБА_1 за власні кошти привести самовільно реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 , у попередній стан, шляхом знесення прибудови з надбудовою та приведення самовільно реконструйованого горищного приміщення у попередній стан, шляхом знесення поверхів. 
 
Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 27 вересня 2017 року позов Приморської районної адміністрації задоволено. Зобов`язано ОСОБА_1 за власні кошти привести самовільно реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 , у попередній стан, шляхом знесення прибудови з надбудовою та приведення самовільно реконструйованого горищного приміщення у попередній стан, шляхом знесення поверхів.
 
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що реконструкція квартири здійсненна без дозвільних документів, у результаті якої змінилась її площа, збільшилась кількість приміщень.
 
Постановою Апеляційного суду Одеської області від 06 вересня 2018 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
 
Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, суд апеляційної інстанції виходив із того, що ОСОБА_1 не надано суду належних та допустимих доказів зареєстрованого права власності на реконструйований об`єкт нерухомості. Доводи апеляційної скарги про те, що знесення збудованих ним поверхів є крайньою мірою, оскільки не вичерпано інших можливостей щодо врегулювання спору, не заслуговують на увагу у зв`язку із тим, що відповідач не отримав будь-яких дозвільних документів ні щодо реконструкції належної йому квартири, ні щодо прибудови чи надбудови до неї. Матеріали справи містять заходи щодо реагування та притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності, у зв`язку з чим          23 березня 2016 року йому видавався припис про усунення порушень вимог містобудівного законодавства.
 
Короткий зміст та узагальнюючі доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи
 
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Апеляційного суду Одеської області від 06 вересня 2018 року, в якій просить скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Вказує на те, що припис про усунення порушень вимог містобудівного законодавства він не отримував, оскільки перебував за кордоном. Суд не зобов`язав Департамент ДАБІ прийти у судове засідання та підтримати свої акти та приписи. Суд незаконно розглядав справу з його представником, який не мав повноважень адвоката, а лише довіреність, видану ним ще при розгляді справи у суді першої інстанції. 22 серпня 2013 року Приморським районним судом м. Одеси ухвалено заочне рішення у справі № 1522/4560/11 про знесення тієї ж самої надбудови з прибудовою, але позивач своїми правами не скористався та у 2016 році знову звернувся з тими самими вимогами. Апеляційний суд всупереч встановленої судової практики залишив поза увагою твердження про порушення юрисдикції, оскільки цей позов треба розглядати за правилами адміністративного судочинства.  
 
У січні 2019 року представник ОСОБА_2 - ОСОБА_3 подав відзив на касаційну скаргу у якому зазначено, що матеріали справи не містили доказів реєстрації права власності. Справа № 522/23327/16-ц стосується здійснення заявником реконструкції квартири із розподілом її на 6 самостійних квартир без зміни геометричних розмірів із істотними порушеннями будівельних норм і правил.
 
Рух справи у суді касаційної інстанції 
 
Ухвалою Верховного Суду від 13 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі, витребувано цивільну справу та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
 
Ухвалою Верховного Суду від 19 листопада 2019 року справу призначено до судового розгляду.
 
Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400цього Кодексу. 
 
За змістом статті 412 ЦПК України підставами для скасування судових рішень             повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. 
 
Позиція Верховного Суду
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із закриттям провадження у справі.
 
Нормативно-правове обґрунтування
 
Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час розгляду справи у суді першої інстанції, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних і земельних відносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). Близький за змістом припис передбачений ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи судом апеляційної інстанції та Верховний Судом (частина перша статті 19).
 
Кодекс адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, встановлював юрисдикцію адміністративних судів у вирішенні, зокрема, спорів за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України (пункт 5 частини другої статті 17). Близький за змістом припис передбачає КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судом апеляційної інстанції та Верховний Судом (пункт 5частини першої статті 19).
 
Суд першої й апеляційної інстанцій встановили, що позивачзвернувся з позовом до відповідача з вимогами зобов`язати за власні кошти привести до попереднього стану самовільно реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 , у попередній стан, шляхом знесення прибудови з надбудовою та приведення самовільно реконструйованого горищного приміщення у попередній стан, шляхом знесення поверхів.
 
Відповідно до частин першої та другої статті 319 Цивільного кодексу (далі - ЦК) Українивласник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд; власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
 
Частиною другою статті 383 ЦК України передбачено право власника квартири на свій розсуд здійснювати ремонт і зміни у квартирі, наданій йому для використання як єдиного цілого, - за умови, що ці зміни не призведуть до порушень прав власників інших квартир та нежитлових приміщень у багатоквартирному будинку та не порушать санітарно-технічних вимог і правил експлуатації будинку.
 
Реконструкція об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (стаття 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
 
Користування квартирами приватного житлового фонду та їх утримання здійснюється з обов`язковим додержанням вимог Правил користування приміщеннями жилих будинків і прибудинковими територіями, які затверджуються Кабінетом Міністрів України (стаття 179 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК) у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
 
Пунктом 4 Правил користування приміщеннями житлових будинків і гуртожитків, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 1992 року № 572 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24 січня 2006 року № 45, передбачено, що власники приміщень житлових будинків мають право на переобладнання і перепланування балконів і лоджій за відповідними проектами без обмеження інтересів інших громадян, які проживають у будинку, гуртожитку, з дозволу власника будинку (квартири) та органу місцевого самоврядування, що видається в установленому порядку.
 
Стаття 152 ЖК і пункт 1.4.1 Правил утримання жилих будинків і прибудинкових територій, затверджених наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства № 76 від 17 травня 2005 року, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, передбачають, що вказаний дозвіл на переобладнання і перепланування приміщень у жилих будинках видає виконавчий комітет місцевої ради відповідно до законодавства.
 
Згідно з частиною першою статті 60 Закону № 280/97-ВР у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, територіальним громадам міст належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, житловий фонд, нежитлові приміщення, інше майно та майнові права.
 
Відповідно до частини 5 статті 16 Закону № 280/97-ВР у вказаній редакції від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
 
Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правоможності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (частина п`ята статті 60 Закону № 280/97-ВР у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
 
Спори щодо здійснення вказаних у частині п`ятій статті 60 Закону № 280/97-ВР повноважень стосовно володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності є приватноправовими та мають розглядатися за правилами цивільного судочинства.Проте позивач не мотивував позов порушенням його майнових прав чи інтересів або майнових прав чи інтересів територіальної громади міста Одеси відповідачем.
 
Позов обґрунтований порушеннями статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також - Закон № 280/97-ВР), статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність», статті 376 ЦК України, статті 179 ЖК, пункту 1.4.1 Правил утримання жилих будинків і прибудинкових територій.
 
Згідно з частиною четвертою статті 50 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судом першої інстанції, громадяни України можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень як у випадках, прямо вказаних у цій статті, так і в інших випадках, встановлених законом.
 
Відповідно до частини сьомої статті 376 ЦК України у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
 
Отже, закон передбачає, що суб`єкт владних повноважень може звернутися з позовом, зокрема, до фізичної особи, якщо вона істотно порушує будівельні норми та правила незалежно від того, чи порушені внаслідок цього права інших осіб. У такому спорі суб`єкт владних повноважень захищає публічний інтерес. Тому спір, за вирішенням якого до суду звернувся позивач, не є приватноправовим.
 
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
 
Управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації (пункт 6 частини першої статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
 
Контроль за дотриманням містобудівного законодавства є одним з головних напрямів містобудівної діяльності (абзац 14 статті 2 Закону України «Про основи містобудування» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
 
Отже, здійснення вказаного контролю у сфері містобудівної діяльності повноважними органами є управлінською діяльністю.
 
Державний контроль у сфері містобудування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування (частина перша статті 24 Закону України «Про основи містобудування» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
 
Виконавчі органи міських рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються міськими радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами (абзац 11 статті 1 Закону № 280/97-ВР у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
 
Виконавчі органи міських рад належать до уповноважених органів містобудування та архітектури (абзац 7 частини першої статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
 
Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (частина третя статті 13 зазначеного Закону).
 
До відання виконавчих органів міських рад, зокрема, належать делеговані повноваження зі здійснення контролю за технічним станом, використанням та утриманням об`єктів нерухомого майна усіх форм власності (підпункт 2 пункту «б» статті 30 Закону № 280/97-ВР), а також здійснення контролю за використанням житлового фонду (підпункту 5 пункту «б» вказаної статті).
 
Вказані делеговані повноваження конкретизовані у ЖК: згідно з пунктами 1 і 2 частини першої статті 15 та частиною першою статті 30 ЖК виконавчі органи міських рад у межах і в порядку, встановлених законодавством, на території міста, району в місті здійснюють державний контроль за використанням і схоронністю житлового фонду; керують житловим господарством, забезпечують належний технічний стан, капітальний і поточний ремонт житлового фонду, що є у віданні ради.
 
Такий державний контроль має завданням забезпечити додержання всіма суб`єктами, зокрема, правил користування житловим фондом і утримання його в технічно справному стані (стаття 29 ЖК).
 
За змістом пункту 12 частини першої статті 15 і статті 154 ЖК виконавчі комітети міських рад здійснюють контроль за утриманням будинків і квартир, що належать громадянам.
 
Крім того, до компетенції виконавчих органів міських рад у сфері містобудування належать забезпечення в установленому законом порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації під час планування та забудови відповідних територій (підпункт 3 («б») частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР; абзац 9 частини першої статті 14 Закону України «Про основи містобудування» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
 
З питань делегованих повноважень, передбачених підпунктом «б» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (частина четверта статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
 
На час подання позову позивач діяв на підставі Положення про Приморську району адміністрацію Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради 13 лютого 2014 року № 4584-VI, яким передбачено, що районна адміністрація здійснює контроль за недопущенням самовільного будівництва у районі.
 
З огляду на наведені приписи ЖК, Законів України та Положення про Приморськурайонну адміністрацію Одеської міської ради позивач у сферах містобудування та житлово-комунального господарства має владні повноваження зі здійснення контролю за технічним станом, використанням, утриманням і схоронністю об`єктів житлового фонду усіх форм власності. І для виконання цих повноважень наділений правом звернення до суду з відповідними позовами.
 
Регулювання деяких правовідносин у вказаних сферах приписами ЖК не свідчить про те, що спір між сторонами є приватноправовим (житловим), як вважає позивач.
 
Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що 23 березня 2016 року Головний інспектор будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Вакуленко В. В. склав акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил, в якому зафіксував, що ОСОБА_1 без отримання у встановленому законодавством порядку вихідних даних на проектування, провів реконструкцію квартири АДРЕСА_1 . 
 
Приписом від 23 березня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил зобов`язано ОСОБА_1 усунути порушення вимог містобудівного законодавства у термін до 23 квітня 2016 року.
 
23 березня 2016 року Головним державним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Вакуленко В. В. складений протокол про адміністративне правопорушення щодо ОСОБА_1 , за частиною сьомою статті 96 КпАП України.
 
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 травня 2018 року у справі                 № 520/10754/14-ц (провадження № 14-108цс18) висловила думку про те, що повноваження зі здійснення контролю за технічним станом, використанням, утриманням і схоронністю об`єктів житлового фонду передбачають не лише виявлення факту правопорушення, притягнення винуватої особи до юридичної відповідальності, але також припинення цього правопорушення й усунення його негативних наслідків, зокрема на виконання владного управлінського припису.
 
Отже, конкретні публічні правовідносини не завершуються фіксацією факту адміністративного правопорушення та притягненням винуватої особи до юридичної відповідальності, а продовжують існувати до моменту припинення правопорушення, усунення його негативних наслідків, виконання владного припису або визнання його незаконним і скасування.
 
Оскільки відповідач добровільно не виконав вимоги припису та не усунув допущених порушень, позивач як суб`єкт владних повноважень на виконання управлінських функцій зі здійснення контролю за технічним станом, використанням, утриманням і схоронністю об`єктів житлового фонду будь-якої форми власності, звернувся до суду з позовом про зобов`язання відповідача до вчинення дій з приведення самочинно реконструйованої приватної квартири до попереднього стану.
 
З огляду на це відносини між сторонами є публічно-правовими, а тому спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
 
Близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала у постановах від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11 та від 11 квітня у справі № 161/14920/16-а.
 
З урахуванням наведеного зазначений спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
 
Відповідно до частини першої статті 414 ЦПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково із закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу.
 
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкових висновків про належність розгляду цієї справи за правилами цивільного судочинства, то оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
 
02 жовтня 2019 року прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підстав передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду та щодо строків повернення справи», відповідно до якого частину шосту статті 403 ЦПК України викладено у такій редакції: справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції, крім випадків, якщо: 1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції; 2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної чи суб`єктної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах; 3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної чи суб`єктної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.
 
З урахуванням того, що Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїх постановах висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для передачі цієї справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду. 
 
Щодо розподілу судових витрат
 
Згідно з частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат. 
 
Отже, з Приморської районної адміністрації Одеської міської ради на користь   ОСОБА_1 підлягає стягненню судовий збір за подання апеляційної та касаційної скарг у розмірі 4 271,80 грн.
 
Керуючись статтями 141, 255, 409, 414, 416ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 задовольнити частково.
 
Рішення Приморського районного суду м. Одеси від 27 вересня 2017 року та постанову Апеляційного суду Одеської області від 06 вересня 2018 року скасувати.
 
Провадження у справі за позовом Приморської районної адміністрації Одеської міської ради до ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про приведення приміщення у попередній стан, закрити.
 
Стягнути з Приморської районної адміністрації Одеської міської ради на користь ОСОБА_1 судовий збір за подання апеляційної та касаційної скарг у розмірі 4 271,80 грн.
 
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                       О. В. Ступак
 
Судді:                                                                                                І. Ю. Гулейков 
 
                                                                                                                                    С. О. Погрібний
 
                                                                                                                                    Г. І. Усик
 
                                                                                                                                    В. В. Яремко