ОКРЕМА ДУМКА
Суддів Великої Палати Верховного Суду 
Ситнік О. М., Лященко Н. П.
 
04 грудня 2019 року
м. Київ 
 
у справі № 140/2561/18 (провадження № 11-954апп19) за позовом фізичної особи - підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Луцької міської ради (далі - Міськрада) про визнання протиправним та скасування рішення 
 
за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року (судді Гінда О. М., Заверуха О. Б., Ніколін В. В.).
 
У грудні 2018 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з указаним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 26 вересня 2018 року № 47/42 «Про внесення змін до рішення Луцької міської ради від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам по АДРЕСА_1».
 
Позивач вважав оспорюваний акт органу місцевого самоврядування таким, що прийнятий на порушення прав та охоронюваних законом його інтересів та інтересів підприємців, які здійснюють діяльність на ринку.
 
07 лютого 2019 року Волинський окружний адміністративний суд ухвалив рішення, яким позов ФОП ОСОБА_1 задовольнив.
 
Суд першої інстанції керувався тим, що прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про припинення дії раніше ним же прийнятого акта призвело до порушення справедливого балансу між інтересам Міськради та інтересами фізичних осіб - підприємців, що здійснюють господарську діяльність на території ринку, тому оспорюване рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
 
04 червня 2019 року Восьмий апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, якою скасував рішення Волинського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року і на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження у справі закрив, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
 
Апеляційний суд вважав, що правовідносини, які виникли на підставі договірних орендних відносин, є приватноправовими та з урахуванням суб`єктного складу учасників підлягають вирішенню в порядку господарського судочинства. 
 
04 грудня 2019 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 задовольнила, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року скасувала, а справу направила до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
 
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що вказана справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.  
 
При цьому керувалася тим, що предметом спору в цій справі є скасування рішення органу місцевого самоврядування, а органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які реалізують владні управлінські функції. Зауважила, що в контексті конкретних обставин з огляду на видові та сутнісні властивості акта, який ухвалила Міськрада, - правовідносини, які склались між учасниками цієї справи стосуються оскарження фізичною особою законності рішення щодо обмеження строку передачі земельної ділянки для провадження діяльності з наданням статусу ринку торговим рядам на АДРЕСА_1. Питання законності та обґрунтованості такого рішення, яке має ознаки правозастосовного ненормативного акта органу місцевого самоврядування, належить до компетенції адміністративних судів.
 
Велика Палата Верховного Суду вважала, що оскаржуване рішення Міськради не порушує приватні (майнові, матеріальні) права позивача, тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, немає. Тобто, в цій справі спору про право цивільне немає, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування.
 
З указаними висновками не погоджуємося та відповідно до статті 34 КАС України висловлюємо окрему думку.
 
Під час розгляду справи суди встановили, що ОСОБА_1 зареєстрований як суб`єкт підприємницької діяльності, основним видом діяльності якого згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань є надання в оренду й експлуатація власного чи орендованого нерухомого майна.
 
11 грудня 2002 року Міськрада та ФОП ОСОБА_1 уклали договір оренди, згідно з планом землекористування, що є невід`ємною частиною цього договору, за умовою якого надається в оренду земельна ділянка площею 5 257 кв. м для обслуговування денної стоянки автомобілів та ринку на АДРЕСА_1 строком на 25 років. 
 
Міськрада рішенням від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам на АДРЕСА_1» надала статус ринку торговим рядам на АДРЕСА_1 на земельній ділянці, яка перебуває в користуванні підприємця ОСОБА_1 згідно з рішенням Міськради від 22 листопада 2002 року № 3/7.15 «Про надання земельної ділянки на умовах оренди підприємцю ОСОБА_1 для обслуговування денної стоянки автомобілів для обслуговування ринку на АДРЕСА_1».
 
20 листопада 2009 року Департамент підприємництва Міськради затвердив паспорт ринку на АДРЕСА_1.
 
27 червня 2018 року Міськрада прийняла рішення № 43/70 про внесення зміни до рішення від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам на АДРЕСА_1», яким пункт 1 після слова «надати» доповнила текстом до «01 липня 2018 року». Зобов`язала ФОП ОСОБА_1 до 05 липня 2018 року проінформувати суб`єктів господарювання, які здійснюють свою господарську діяльність на торгових рядах на АДРЕСА_1, про це рішення та можливість здійснення торговельної діяльності на інших ринках міста або ринку в АДРЕСА_2.
 
29 серпня 2018 року Волинський окружний адміністративний суд ухвалив рішення у справі № 0340/1302/18, яким визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 27 червня 2018 року № 43/70.
 
26 вересня 2018 року Міськрада прийняла рішення № 47/42 «Про внесення змін до рішення Луцької міської ради від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам на АДРЕСА_1», яким пункт 1 після слова «надати» доповнила текстом до «01 жовтня 2018 року». Зобов`язала ФОП  ОСОБА_1 до 10 жовтня 2018 року проінформувати суб'єктів господарювання, які здійснюють свою господарську діяльність на торгових рядах на АДРЕСА_1, про це рішення та можливість здійснення торговельної діяльності на інших ринках міста або ринку в АДРЕСА_2.
 
Стосовно юрисдикційності цього спору вважаємо за необхідне зазначити таке.
 
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
 
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
 
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
 
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного. 
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. 
 
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини. 
 
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
 
Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
 
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
 
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
 
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
 
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
 
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
 
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
 
Під час вирішення питання щодо компетенції суду слід урахувати суб`єктний склад спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і кінцеву мету пред`явлення позову.
 
Зокрема, при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер спірних правовідносин.
 
У поданому до суду в порядку адміністративного судочинства позові ФОП  ОСОБА_1 просив визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 26 вересня 2018 року № 47/42 «Про внесення змін до рішення Луцької міської ради від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам по АДРЕСА_1».
 
Серед мотивів позову зазначено те, що оспорюване рішення порушує права позивача як орендаря земельної ділянки площею 5257 кв. м для обслуговування денної стоянки автомобілів та ринку на АДРЕСА_1. 
 
Суди встановили і це вбачається з матеріалів, що ФОП  ОСОБА_1 та Міськрада перебували в договірних відносинах на підставі укладеного 11 грудня 2002 року договору оренди, за яким Міськрада відповідно до свого рішення від 22 листопада 2002 року № 3/7.15 «Про надання земельної ділянки на умовах оренди підприємцю ОСОБА_1 » передала ФОП ОСОБА_1 в оренду земельну ділянку площею 5 257 кв. м для обслуговування денної стоянки автомобілів та ринку на АДРЕСА_1 строком на 25 років. 
 
За умовами зазначеного договору оренди від 11 грудня 2002 року орендарем є підприємець ОСОБА_1 , що діє на підставі свідоцтва про підприємницьку діяльність, зареєстрованого Луцькою районною державною адміністрацією 26 січня 1998 року за № 185.
 
Матеріалами справи підтверджується, що вказана земельна ділянка відноситься до земель комунальної власності (землі громадської забудови).
 
За змістом частини першої статті 374 Цивільного кодексу України та статті 80 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) суб`єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
 
У частині першій статті 122 ЗК України визначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
 
Згідно зі статтями 80, 84, 123, 124 ЗК України органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (при наданні земельних ділянок у власність або в користування, укладенні, зміні, розірванні договорів оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок, в тому числі прийнятті державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізує повноваження власника земельних ділянок.
 
Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи або органи місцевого самоврядування вступають з юридичними та фізичними особами у цивільні та господарські правовідносини. У таких відносинах держава або територіальні громади є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами, у тому числі із суб`єктами підприємницької діяльності.
 
Крім того, за змістом статей 123, 124 ЗК України рішенням органу місцевого самоврядування або державної адміністрації про надання земельної ділянки господарюючому суб`єкту в користування здійснюється волевиявлення власника землі і реалізуються відповідні права у цивільних правовідносинах з урахуванням вимог цього Кодексу, спрямованих на раціональне використання землі як об`єкта нерухомості (власності).
 
Індивідуальні акти органів держави або місцевого самоврядування, якими реалізовуються волевиявлення держави або територіальної громади як учасника цивільно-правових відносин і з яких виникають, змінюються, припиняються цивільні права й обов`язки, не належать до правових актів управління, а спори щодо їх оскарження мають приватноправовий характер, тобто справи у таких спорах підвідомчі господарським судам з урахуванням відповідності суб`єктного складу сторін таких правовідносин.
 
Таким чином, справи у спорах за участю державних органів та органів місцевого самоврядування, що виникають з правовідносин, у яких державні органи й органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника землі, а також в інших спорах, які виникають із земельних відносин приватноправового характеру, за відповідності складу сторін спору статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) підвідомчі господарським судам.
 
Такий висновок зробила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 807/9/18 (провадження № 11-144апп19), і цей висновок урахував Восьмий апеляційний адміністративний суд, про що свідчить зміст оскаржуваної постанови від 04 червня 2019 року. 
 
Суд апеляційної інстанції зробив правильний висновок, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку відповідача, а стосується його приватних інтересів.
 
За своїм змістом спір, що виник унаслідок передачі у користування земельної ділянки комунальної власності, є складним і комплексним із правової точки зору. Під час прийняття рішення про передачу земельної ділянки у власність відповідні органи місцевого самоврядування, з одного боку, перебувають у статусі суб`єкта владних повноважень, а з іншого - реалізують право власності на землю територіальної громади. Крім того, рішення органу місцевого самоврядування, як правовий акт індивідуальної дії, є підставою, з якої виникає речове право власності чи користування землею в суб`єктів приватного права.
 
Згідно із частиною сьомою статті 179 Господарського кодексу України господарські договори укладаються за правилами, встановленими Цивільним кодексом України, з урахуванням особливостей, передбачених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами щодо окремих видів договорів. 
 
Відповідно до положень статті 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
 
Позивач звернувся до суду за захистом свого майнового інтересу у сфері земельних відносин шляхом оскарження рішення органу місцевого самоврядування (визнання його протиправним та скасування); позов спрямований на захист майнового інтересу позивача від порушень з боку Міськради як власника та орендодавця спірної земельної ділянки під час виконання господарського договору - оренди земельної ділянки, строк дії якого Міськрада змінила в односторонньому порядку, а тому має приватноправовий характер і підлягає розгляду в порядку господарського, а не адміністративного судочинства.
 
Оскільки спір між ФОП  ОСОБА_1 та Міськрадою виник з договірних відносин, а саме договору оренди земельної ділянки, такий спір є приватноправовим і за суб`єктним складом підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства.
 
Цей висновок підтверджується рішенням Господарського суду Волинської області від 24 вересня 2014 року у справі № 903/579/13 (а. с. 62 - 75) між тими самими сторонами за позовом Міськради про внесення змін до договору оренди земельної ділянки від 11 грудня 2002 року, а саме у розділ 2 «Плата за землю».
 
З огляду на вказане, на нашу думку, касаційна скарга ФОП ОСОБА_1 підлягала залишенню без задоволення, а постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року - без змін.

          Судді                                                                                                  О. М. Ситнік

                                                                                                                      Н. П. Лященко