ПОСТАНОВА
Іменем України

23 січня 2020 року 
Київ
справа №120/272/19-а
адміністративне провадження №К/9901/23317/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М., 
суддів:                    Саприкіної І.В., Кравчука В.М., 

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 04.02.2019 (головуючий суддя: Комар П.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 (головуючий суддя: Ватаманюк Р.В., судді: Полотнянко Ю.П., Драчук Т.О.) у справі №120/272/19-а за позовом ОСОБА_1 до Державного реєстратора відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту адміністративних послуг Вінницької міської ради Бурлак Вікторії Вікторівни про визнання бездіяльності та скасування заяви,

В С Т А Н О В И В:

28.01.2019 ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Державного реєстратора відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту адміністративних послуг Вінницької міської ради Бурлак В.В. (далі - відповідач), в якому просив:
визнати бездіяльність державного реєстратора відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно департаменту адміністративних послуг Вінницької міської ради Бурлак В.В.;
скасувати заяву від 05.06.2018 року о 14:17 заяву за №28538688 про державну реєстрацію та усі прийняті відповідачем рішення по цій заяві;
витребувати від відповідача оригінал самої заяви за №28538688 та усі прийняті відповідачем рішення по цій заяві;
постановити окрему ухвалу та направити її керівнику Департаменту адміністративних послуг Вінницької міської ради для невідкладного вжиття заходів, спрямованих на усунення причин та умов, що сприяли порушенню відповідачем закону;
зобов`язати керівника Департаменту адміністративних послуг Вінницької міської ради у п`яти денний термін з початку отримання окремої ухвали повідомити Вінницький окружний адміністративний суд про вжиті заходи;
постанови окрему ухвалу на ім`я голови Вінницької міської ради про неналежне виконання професійних обов`язків та порушити питання щодо притягнення до адміністративної відповідальності.
Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 04.02.2019, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019, відмовлено у відкритті провадження в частині позовних вимог про скасування заяви про державну реєстрацію (від 05.06.2018 вх. №28538688), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувана заява не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а відтак не є предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства. Суд апеляційної інстанції погодився із зазначеною позицією суду першої інстанції. 
16.08.2019 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , в якій скаржник просить скасувати ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 04.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 і направити справу до суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначив, що в позовній заяві він ставив вимогу не тільки скасувати заяву від 05.06.2018 вчинену без його згоди та від його імені, а також просив визнати протиправною бездіяльність відповідача, скасувати усі подальші рішення держреєстратора за наслідками розгляду цієї заяви, ініціювати винесення окремою ухвали стосовно відповідача.
Ухвалою Верховного Суду від 23.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі та витребувано справу з суду першої інстанції.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 20.01.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що позивач звернувся із позовом, у якому, серед інших вимог, просив скасувати заяву про державну реєстрацію від 05.06.2018 вх. №28538688. В обґрунтування такої вимоги позивач вказує, що державний реєстратор самостійно, без згоди представника позивача склав заяву про державну реєстрацію та шляхом вільного доступу зареєстрував таку заяву у реєстрі заяв. У зв`язку з цим позивач звертався до правоохоронних органів.
Суд першої інстанції зазначив, що оскаржувана заява не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а відтак не є предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Суд апеляційної інстанції погодився із такою позицією суду першої інстанції та додатково зазначив, що повноваження державного реєстратора визначені частиною 3 статті 10 Закону України від 01.07.20014 № 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон № № 1952-IV) та до його повноважень не відноситься складання заяв про державну реєстрацію самостійно, без волевиявлення заявника.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність спору між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач не наділений повноваженнями подавати заяву про державну реєстрацію, а описані позивачем дії не свідчать про здійснення державним реєстратором владних управлінських функцій.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до пунктів 3 та 4 частини 1 статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, серед іншого, чи:
відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу;
належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;
Так, в позовній заяві позивач зазначав, що 14.06.2018 на адресу Вінницького окружного адміністративного суду по адміністративній справі №802/1164/17-а за вхідним №24242 надійшов лист з Департаменту адміністративних послуг Вінницької міської ради на виконання постанови від 21.05.2018. До цього листа була долучена начебто від імені позивача заява за №28538688, яка в подальшому була зареєстрована відповідачем в реєстрі заяв, та прийнято рішення про зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.
Позивач стверджує, що він не звертався та не уповноважував інших осіб звертатись із  заявою від 05.06.2018, як із підставою для вчинення державним реєстратором реєстраційної дії, у зв`язку із чим просить скасувати заяву та рішення, вчинені на виконання зазначеної заяви.
Отже, позовна заява не обмежується вимогою відносно заяви від 05.06.2018 №28538688, оскільки містить неконкретизовані вимоги щодо державної реєстрації заяви та невизначеного кола рішень, прийнятих по цій заяві.
Питання про роз`єднання позовних вимог судом не вирішувалося.
Однією ухвалою від 04.02.2019 Вінницький окружний адміністративний суд частину позовних вимог залишив без руху з зазначенням, серед іншого, необхідності конкретизації, в чому саме полягає протиправна бездіяльність відповідача, які рішення є предметом позову, з яких підстав підлягають скасуванню, та викладення обставин, якими позивач обґрунтовує свої позовні вимоги.
Іншою ухвалою від 04.02.2019 Вінницький окружний адміністративний суд відмовив у відкритті провадження в частині вимоги про скасування заяви про державну реєстрацію від 05.06.2018 № 28538688, яка після перегляду судом апеляційної інстанції оскаржена до суду касаційної інстанції.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно - правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно - правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно - правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Згідно із частиною 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, у тому числі (…) чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.
Ключовою підставою позову є твердження позивача про те, що відповідач діяв не у спосіб, визначений законом.
Згідно із статтею 2 КАС України захисту в порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи в публічно - правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції, у зв`язку із чим само по собі звернення до правоохоронних органів не є беззаперечною підставою для відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки в порядку кримінального судочинства не вирішується спір по суті.
Також скаржник стверджує, що спір у цій справі стосується виключно підстав прийняття рішення відповідачем про зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, а не підстав набуття такого права, у зв`язку із чим не є спором про право та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства з огляду на те, що виник внаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно - правовий характер.
Водночас при вирішенні питання про відмову у відкритті провадження в частині позовних вимог суд першої інстанції не прийняв до уваги наступні норми матеріального права. 
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон №1952-IV регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав. 
Згідно із пунктом 1 частини першої статті 2 Закону №1952 державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) це офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Статтею 11 Закону № 1952 передбачено, що державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв у сфері державної реєстрації прав.
Згідно з абзацами 1-3 частини першої статті 16 Закону №1952-IV формування заяв у сфері державної реєстрації прав та/або їх реєстрація проводиться у базі даних заяв. При прийнятті заяв у паперовій формі обов`язково виготовляються електронні копії документів, поданих заявником для проведення реєстраційних дій. У базі даних заяв також реєструються рішення судів, заяви власників об`єктів нерухомого майна про заборону вчинення реєстраційних дій, рішення судів про скасування відповідних рішень судів, заяви власників об`єктів нерухомого майна про відкликання власних заяв про заборону вчинення реєстраційних дій.
Постановою КМУ від 25 грудня 2015 року №1127 затверджений Порядок державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - Порядок №1127).
Порядок №1127 визначає умови, підстави та процедуру проведення відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, об`єкти незавершеного будівництва та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав), перелік документів, необхідних для її проведення, права та обов`язки суб`єктів у сфері державної реєстрації прав.
Пунктами 6 та 8 Порядку №1127 передбачено, що державна реєстрація прав проводиться за заявою заявника шляхом звернення до суб`єкта державної реєстрації прав або нотаріуса, крім випадків, передбачених цим Порядком.
Державний реєстратор, уповноважена особа за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав формує та реєструє заяву в базі даних заяв, на якій заявник (за умови відсутності зауважень до відомостей, зазначених у ній) проставляє власний підпис.
Отже, реєстрація заяви за №28538699 про державну реєстрацію в базі даних заяв, яку просить скасувати позивач, та прийняття за такою заявою рішення про зупинення її розгляду, є наслідком дій державного реєстратора, як суб`єкта владних повноважень. 
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що судом першої інстанції було передчасно відмовлено у відкритті провадження в частині вимог внаслідок відокремлення позовної вимоги про скасування заяви від 05.06.2018 за №28538699, яка є пов`язаною з іншими позовними вимогами та діями державного реєстратора.
Згідно із частиною 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. 
За таких встановлених обставин та правового регулювання, Верховний Суд наголошує, що без виконання вимог статті 171 КАС України в частині перевірки відповідності позовної заяви вимогам статей 160, 161 КАС України, висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувана заява не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому не є предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства, є передчасними, оскільки предмет спору виходить за межі заяви та стосується рішень та дій/бездіяльності відповідача. 
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Отже, за правовою природою обґрунтованим є судове рішення, що ухвалене на підставі встановлених, повно та всебічно досліджених судом належних та допустимих доказах, з урахуванням предмету спору, прав та обов`язків учасників, в обсязі необхідному для об`єктивного вирішення справи.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Отже ухвала Вінницького окружного адміністративного суду від 04.02.2019 та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 у справі №120/272/19-а підлягають скасуванню, а справа - направленню в суд першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження в частині позовних вимог, в яких було відмовлено у відкритті. 
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 04.02.2019 про відмову у відкритті провадження та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 у справі №120/272/19-а скасувати. 
Справу №120/272/19-а направити до Вінницького окружного адміністративного суду для вирішення питання про відкриття провадження у відповідній частині вимог.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду:                                                  С.М. Чиркін
                                                                                І.В. Саприкіна
                                                                                В.М. Кравчук