ПОСТАНОВА
Іменем України

23 січня 2020 року 
Київ
справа №817/574/16
провадження №К/9901/30737/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу 
за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Запорізької області про стягнення коштів, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Шевчук С. М., суддів: Мацького Є. М., Шидловського В. Б.
І. Суть спору
1. У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Прокуратури Запорізької області, в якому з урахуванням змінених позовних вимог, просить стягнути суму недоплачених у 2006 році матеріальної допомоги для вирішення соціально побутових питань та матеріальної допомоги на оздоровлення у розмірі 4878,07 гривень.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що з 2002 року проходив службу в органах прокуратури України на різних посадах, останню з яких обіймав посаду старшого помічника прокурора Запорізької області, а з 22 січня 2007 року звільнився з органів прокуратури за власним бажанням.  
2.1. Позивач вказує, що у 2006 році йому належало до виплати 9022,00 грн. матеріальної допомоги на оздоровлення та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, однак відповідачем нараховано та виплачено лише 4143,93 гривень.
2.2. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про стягнення недоплачених коштів. 
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 у період з 29 грудня 2005 року по 22 січня 2007 року походив службу в органах прокуратури на посаді старшого помічника прокурора Запорізької області з питань захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень.
4. Наказом прокурора Запорізької області від 25 квітня 2006 року № 167-4 старшому помічнику прокурора області з питань захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень раднику юстиції Мельничуку І. С. надано невикористану частину щорічної відпустки тривалістю 23 календарних дні з 10 травня по 01 червня 2006 року включно за відпрацьований період з 08 грудня 2004 по 08 грудня 2005 року та частину щорічної відпустки тривалістю 1 календарний день по 02 червня 2006 року.
5. У 2006 році Прокуратурою Запорізької області виплачено позивачу матеріальну допомогу на оздоровлення за період роботи з квітня 2005 року по березень 2006 року в сумі 1989,93 грн. та матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань в сумі 2154,00 грн., що разом складає 4143,93 гривень.
6. У провадженні Острозького районного суду Рівненської області перебувала справа № 567/1580/13-а за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Запорізької області про визнання нечинними рішень, зобов`язання вчинити певні дії, стягнення грошових коштів та моральної шкоди.
7. Постановою суду від 13 лютого 2014 року позов задоволено частково: стягнуто з Прокуратури Запорізької області на користь ОСОБА_1 3834,35 грн. недоплаченої грошової допомоги, 6864,49 грн. заробітної плати, 2585,16 грн. недоплаченої компенсації за невикористану відпустку, 7777,06 грн. компенсації втрат грошових доходів, 500,00 грн. на відшкодування моральної шкоди, 762,09 грн. витрат на сплату судового збору, 1800,00 грн. витрат на проведення судово-економічної експертизи; в решті позовних вимог - відмовлено.
8. Житомирським апеляційним адміністративним судом прийнято нову постанову від 06 травня 2014 року у справі № 567/1580/13-а, якою постанову Острозького районного суду Рівненської області від 13 лютого 2014 року скасовано в частині стягнення з Прокуратури Запорізької області на користь ОСОБА_1 7777,06 грн. компенсації втрат грошових доходів та прийнято в цій частині нову постанову про відмову в позові, а в решті постанову залишено без змін. 
9. Вказане судове рішення постанова  набрало законної сили 06 травня 2014 року.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року позов задоволено.
10.1. Стягнуто з Прокуратури Запорізької області на користь ОСОБА_1 недоплачену у 2006 році суму матеріальних допомог на оздоровлення та для вирішення соціально-побутових питань у сумі 4878,93 гривень.
11. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, відповідачем внаслідок невірного обрахунку розміру місячної заробітної плати ОСОБА_1 , також невірно обраховано та недоплачено матеріальну допомогу на оздоровлення та для вирішення соціально-побутових питань в сумі 4878,93 грн. (9022,00 (4511,00*2) - 4143,93).
12. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2018 року постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року скасовано та прийнято нову, якою в позові відмовлено.
13. Житомирський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в позові, виходив з того, що матеріальна допомога на оздоровлення нараховувалася у квітні 2006 року, відповідно розрахунковий період для обчислення середньої заробітної плати для виплати матеріальної допомоги є лютий - березень 2006 року. Підвищення ж посадових окладів працівників прокуратури на підстави постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" від 09 березня 2006 року № 268 відбулося з 01 квітня 2006 року, тобто поза межами розрахункового періоду. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідач при визначенні позивачу розміру матеріальної допомоги на оздоровлення діяв відповідно до вимог діючого законодавства.
13.1. Разом з цим, суд апеляційної інстанції зазначив, що обставини встановлені судовим рішенням у справі № 567/1580/13-а не стосуються спірних правовідносин.
IV. Касаційне оскарження 
14. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
15. В обґрунтування касаційної скарги вказує на помилковість висновків суду апеляційної інстанції з огляду на приписи пункту 2 розділу ІІ Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 (далі - Порядок № 100), в якому чітко вказано, що середня заробітна плата обчислюється, виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, які передують події, з якою пов`язана відповідна виплата. 
16. В свою чергу представник Прокуратури Запорізької області у своєму відзиві вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
18. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України "Про прокуратуру".
21. Згідно з частиною шостою статті 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
25. Приписами частини другої статті 233 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) обумовлено, що у разі порушення законодавства про оплату праці працівник має право звернутися до суду з позовом про стягнення належної йому заробітної плати без обмеження будь-яким строком.
26. Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про оплату праці» заробітною платою є винагорода у грошовому виразі, яку за трудовим договором власник або уповноважений ним орган виплачує працівникові за виконану роботу.
27. До структури заробітної плати, визначеної у статті 2 цього Закону, входять: основна заробітна плата, додаткова заробітна плата та інші заохочувальні та компенсаційні виплати.
28. До інших заохочувальних та компенсаційних виплат належать виплати у формі винагород за підсумками роботи за рік, премії за спеціальними системами і положеннями, компенсаційні та інші грошові і матеріальні виплати, які не передбачені актами чинного законодавства або які провадяться понад встановлені зазначеними актами норми (частина третя статті 2 Закону України "Про оплату праці").
29. Так, у 2006 році питання виплата заробітної плати працівникам прокуратури було врегульовано постановою Кабінету Міністрів України "Про впорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів" від 13 грудня 1999 року № 2288, а з квітня 2006 року постановою Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" від 09 березня 2006 року № 268, в редакції на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Постанова КМ України № 268), згідно з підпунктом 3 пункту 2 якої керівникам зазначених державних органів надано право на виплату в межах затверджених обсягів фонду оплати праці матеріальної допомоги на оздоровлення під час надання щорічної відпустки та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника.
30. Пунктом 2 Порядку № 100, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, встановлено, що обчислення середньої заробітної плати для оплати часу щорічної відпустки, додаткових відпусток у зв`язку з навчанням, творчої відпустки, додаткової відпустки працівникам, які мають дітей, або для виплати компенсації за невикористані відпустки провадиться виходячи з виплат за останні 12 календарних місяців роботи, що передують місяцю надання відпустки або виплати компенсації за невикористані відпустки. 
Працівникові, який пропрацював на підприємстві, в установі, організації менше року, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за фактичний час роботи, тобто з першого числа місяця після оформлення на роботу до першого числа місяця, в якому надається відпустка або виплачується компенсація за невикористану відпустку. 
У всіх інших випадках збереження середньої заробітної плати середньомісячна заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана відповідна виплата.  
31. Відповідно до пункту 10 Порядку № 100, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, у випадках підвищення тарифних ставок і посадових окладів на підприємстві, в установі, організації відповідно до актів законодавства, а також за рішеннями, передбаченими в колективних договорах (угодах), як у розрахунковому періоді, так і в періоді, протягом якого за працівником зберігається середній заробіток, заробітна плата, включаючи премії та інші виплати, що враховуються при обчисленні середньої заробітної плати, за проміжок часу до підвищення коригуються на коефіцієнт їх підвищення.
VI. Позиція Верховного Суду
32. Отже, з квітня 2006 року відбулися зміни в оплаті праці працівників прокуратури.
33. Разом із цим, відповідно до положень статей 8, 13 Закону України "Про оплату праці" умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
34. При цьому, аналіз приписів пункту 10 Порядку № 100 дає підстави для висновку, що законодавцем чітко передбачено коригування середнього заробітку під час його обчислення на коефіцієнт підвищення посадового окладу за проміжок часу до цього періоду.
35. Судом апеляційної інстанції встановлено, що згідно з наказом прокурора Запорізької області від 25 квітня 2006 року № 167-4 старшому помічнику прокурора області з питань захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень раднику юстиції Мельничуку І. С. надано невикористану частину щорічної відпустки тривалістю 23 календарних дні з 10 травня по 01 червня 2006 року включно за відпрацьований період з 08 грудня 2004 по 08 грудня 2005 року та частину щорічної відпустки тривалістю 1 календарний день по 02 червня 2006 року.
35.1. У вказаному наказі також зазначено про виплату позивачу допомоги на оздоровлення в розмірі місячного утримання.
36. Слід зауважити, що на думку суду апеляційної інстанції, розрахунковий період для обчислення середньої заробітної плати  для виплати  матеріальної допомоги є лютий та березень 2006 року, тобто до періоду підвищення посадового окладу.
37. Такого висновку суд апеляційної інстанції дійшов з огляду на дату наказу, яким надано позивачу щорічну відпустку.
38. Однак позивач перебував у відпустці, починаючи з 10 травня 2006 року, а відтак у квітні 2006 року ОСОБА_1 пропрацював повний календарний місяць, що свідчить про включення цього місяця у обчислення середньої заробітної плати для виплати йому матеріальної допомоги з огляду на приписи пункту 2 Порядку № 100.
39. Крім цього, судовим рішенням у справі № 567/1580/13-а встановлено, що нарахування та виплата позивачу матеріальної допомоги на оздоровлення та соціально-побутові потреби відбулись саме у травні 2006 року.
40. В силу частини четвертої статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
41. Таким чином розрахунковим періодом для обчислення середньої заробітної плати  для виплати  матеріальної допомоги є березень та квітень 2006 року.
42. Слід зауважити, що у спірних правовідносинах, які склались у цій справі необхідно звернути також увагу на коригування середньої заробітної плати для нарахування матеріальної допомоги на оздоровлення, а також на соціально-побутові потреби, яке, в силу пункту 10 Порядку № 100, проводиться якщо підвищення посадових окладів відбулося у розрахунковому періоді.
43. З огляду на наведене суд апеляційної інстанції, не з`ясувавши всіх обставин справи, дійшов передчасних висновків.
44. Верховний Суд також наголошує на тому, що адміністративний суд перевіряє рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень ретроспективно, тобто зважаючи на ті обставини, які існували у минулому на момент прийняття оспорюваного рішення (вчинення дії, допущення бездіяльності).
45. З огляду на приписи статті 242 КАС України обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
46. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
47. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судом апеляційної інстанції принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
48. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.
49. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судове рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
50. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.
VII. Судові витрати
51. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд  

п о с т а н о в и в :

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2.          Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2018 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 
Судді                                                                                                    В. М. Бевзенко 
                                                                                                                        Н. А. Данилевич