Постанова
Іменем України
 
18 грудня 2019 року                                       
м. Київ                                                               
 
справа № 296/3876/19
провадження № 61-15510св19 
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого -Луспеника Д. Д., 
суддів: Воробйової І. А. (суддя-доповідач), Кривцової Г. В., Лідовця Р. А., Черняк Ю. В., 
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач -Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на ухвалу Корольовського районного суду                м. Житомира від 22 квітня 2019 року у складі судді Маслак В. П. та постанову Житомирського апеляційного суду від 30 липня 2019 року у складі колегії суддів: Талько О. Б., Шевчука А. М., Коломієць О. С.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
1.    Описова частина 
 
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирські області про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Позовна заява мотивована тим, що він 02 січня 2019 року звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою про передачу йому в оренду земельної ділянки,яка розташована на території Коростенського району Житомирської області. Однак, відповідач відмовив йому, мотивуючи це відсутністю проєкту землеустрою у Відділі Держгеокадастру у Коростенському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області та порушенням порядку оформлення права оренди, а саме: вимог статей 34, 123, 124, 134 ЗК України, статті 50 Закону України «Про землеустрій», Закону України «Про охорону земель», статті 14 Закону України «Про оренду землі» та постанови Кабінету Міністрів України від 03 березня 2004 року № 220 «Про затвердження Типового договору оренди землі».
Ураховуючи викладене, ОСОБА_1 просив визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо передачі в оренду земельної ділянки для сінокосіння, яка розташована на території Коростенського району Житомирської області. Також просив зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області передати йому в оренду терміном на 49 років земельну ділянку загальною площею 59,1110 га (кадастровий номер 1822386600:06:000:0192) для сінокосіння та встановити судовий контроль за виконанням судового рішення шляхом зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у двотижневий термін з моменту набрання рішенням законної сили подати звіт про виконання рішення суду.
 
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції 
Ухвалою Корольовського районного суду м. Житомира від 22 квітня 2019 року відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі  пункту 1 частини першої статті 186 ЦПК України.
Ухвала суду мотивована тим, що правовідносини, які виникли між сторонами у справі, є адміністративно-правовими, а тому справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки існуючого речового права на земельну ділянку не встановлено, тобто між учасниками справи речові чи приватноправові відносини не виникли.
 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Житомирського апеляційного суду від 30 липня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 22 квітня 2019 року без змін.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що суд першої інстанції правильно відмовив у відкритті провадження у справі, роз`яснивши позивачу право на звернення до суду з позовом в порядку адміністративного судочинства.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі  ОСОБА_1 , посилаючись на порушення норм процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції 
Ухвалою судді Верховного Суду від 21 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження у вказаній справі.
Згідно зі статтею 388 ЦПК України судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
У вересні 2019 року справа надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 26 вересня 2019 року справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, призначено до судового розгляду  у складі колегії з п`яти суддів. 
 
Аргументи учасників справи
 
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки відповідно до статті 19 ЦПК України зазначені правовідносини виникли саме із цивільних та земельних правовідносин. ОСОБА_1 зазначав, що земельна ділянка є об`єктом цивільних прав, відтак спір має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
 
Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу
У вересні 2019 року Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області подало до Верховного Суду заперечення на касаційну скаргу, в яких зазначено, що оскаржувані судові рішення є законними і обґрунтованими, суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального та процесуального права відповідно до встановлених фактичних обставин справи.
2.    Мотивувальна частина 
 
Позиція Верховного Суду
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до положень частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Касаційна скарга  задоволенню не підлягає.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до частини першої статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Згідно із частинами першою, другою та п`ятою статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. 
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
У частині третій статті 3 ЦПК України визначено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Згідно з частиною першою статті 15 ЦПК України в редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій, установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Аналогічна норма закріплена в частині першій статті 19 ЦПК України в редакції Закону № 2147-VIII.
Разом з тим відповідно до частини другої статті 4, пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій, юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України). 
Аналогічна норма закріплена у частині першій статті 19 КАС України в редакції Закону № 2147-VIII.
З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їхні права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.  
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їхніх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
У разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (частина друга статті 123 ЗК України).
Особа, зацікавлена в одержанні в користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проєктом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186? ЗК України.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки в користування (частина шоста статті 123 ЗК України).
Рішенням про надання земельної ділянки в користування за проєктом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі в користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, зокрема (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
Підставою відмови у затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки в користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частини десята, тринадцята та чотирнадцята статті 123 ЗК України).
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її в користування, за результатами розгляду яких визначені в ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її в користування (оренду). А відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена через відмову в затвердженні проєкту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших зацікавлених осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
Конституційний Суд України у рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що:
- положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень; 
- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України щодо поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Згідно зі статтею 151? Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто, рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо  фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.  
Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її в користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Сокуренко і Стригун проти України» від 20 липня 2006 року вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Zand v. Austria» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року), висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з [...] питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів [...]». 
Подібні правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц (провадження № 14-5зц18), від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17 (провадження № 11-759апп18), від 28 листопада 2018 року у справі № 820/4439/17 (провадження № 11-785апп18), від 26 червня 2019 року у справі № 638/8079/16-а (провадження № 11-1531апп18).
Відмовляючи у відкритті провадження у справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 186 ЦПК України, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку про те, що правовідносини, які виникли між сторонами у справі, є адміністративно-правовими, а тому справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Доводи в касаційній скарзі висновків судів не спростовують, на законність судових рішень не впливають.
Частиною першою статті 402 ЦПК України встановлено, що усуді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Згідно зі статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
Керуючись статтями 400, 409, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 22 квітня 2019 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 30 липня 2019 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                 Д. Д. Луспеник 

Судді:                                                                           І. А. Воробйова 

                                                                                        Г. В. Кривцова

                                                                                        Р. А. Лідовець  

                                                                                        Ю. В. Черняк