ПОСТАНОВА
Іменем України

24 січня 2020 року 
Київ
справа №260/723/19
адміністративне провадження №К/9901/26534/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О.,  Коваленко Н.В., 
розглянувши у порядку попереднього судового засідання 
касаційну скаргу  Громадської організації "ЕКОСФЕРА"
на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду у складі судді Дору Ю.Ю. від 10 червня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бруновської Н.В., Затолочного В.С., Кузьмича С.М. від       14 серпня 2019 року 
у справі № 260/723/19
за позовом Громадської організації "ЕКОСФЕРА"
до Ужгородської міської ради 
про визнання протиправним і скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року Громадська організація "ЕКОСФЕРА" (далі також - позивач) звернулася до адміністративного суду з позовом до Ужгородської міської ради (далі також - відповідач ), в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження проектів землеустрою, технічних паспортів та містобудівельних обґрунтувань земельних ділянок, які передбачені для продажу у власність на конкурентних засадах (на умовах аукціону)» від 04 вересня 2009 року № 1221 щодо відведення земельних ділянок у провулку Мостовому, поз.1, площею 0,20 га, поз. 2, площею 0,06 га, поз. 3, площею 0,11 га, для комерційної діяльності.
2. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року відмовлено у відкриті провадження у справі № 260/723/19.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2019 року апеляційну скаргу Громадської організації «ЕКОСФЕРА» залишено без задоволення, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від             10 червня 2019 року у справі № 260/723/19 - без змін.
4. 13 вересня 2019 року позивачем направлена касаційна скарга до Верховного Суду на ухвалу  Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року та постанову Восьмого  апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2019 року, в якій просить такі скасувати, а справу повернути до суду першої інстанції для відкриття провадження у справі.
5. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 вересня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
6. Ухвалою Верховного Суду від 07 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.
7. Відзиву на касаційну скаргу від учасників справи не надходило.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що предметом оскарження в даній справі є рішення органу місцевого самоврядування, яке вважається реалізованим, та на підставі якого в подальшому набули право власності на земельні ділянки фізичні особи (майнові права), а тому, зважаючи на суб`єктний склад сторін у справі і характер спірних правовідносин, розгляд даної справи не належить здійснювати у порядку адміністративного судочинства, а має здійснюватися у порядку, визначеному цивільного або господарського судочинства.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Громадська організація "ЕКОСФЕРА" у касаційній скарзі не погоджується із рішеннями судів попередніх інстанцій, оскільки нею оскаржується рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження проектів землеустрою, технічних паспортів та містобудівельних обґрунтувань земельних ділянок, які передбачені для продажу у власність на конкурентних засадах (на умовах аукціону)», яким не вирішувалось питання про передачу у власність будь-якій особі земельних ділянок у власність чи користування. Вперше право власності на земельні ділянки зареєстровано лише в 2010 році на підставі технічних документацій із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку, а тому висновки судів попередніх інстанцій про набуття третіми особами будь-яких прав на земельні ділянки у провулку Мостовому, м. Ужгород, на підставі спірного рішення є помилковими. Відповідач спірним рішенням не вирішував питання про передачу у власність будь-якій особі земельних ділянок, а діяв виключно як суб`єкт владних повноважень в галузі регулювання діяльності містобудування та будівництва щодо вирішення подальшого режиму використання вказаних земельних ділянок, а також щодо підготовки і формування лотів для їх продажу на аукціоні.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм права судами попередніх інстанцій та дійшов таких висновків.
11. Відповідно до частини 2 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також- КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
12. Пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України   визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
13. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
14. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
15. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
16. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
17. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
18. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
19. Такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від    20 вересня 2018 року у справі №813/1076/17 та від 14 листопада 2018 року у справі №817/986/17.
20. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 04 вересня 2009 року Ужгородська міська рада прийняла рішення № 1221 «Про затвердження проектів землеустрою, технічних паспортів та містобудівельних обґрунтувань земельних ділянок, які передбачені для продажу у власність на конкурентних засадах (на умовах аукціону)» щодо відведення земельних ділянок у провулку Мостовому, поз.1, площею 0,20 га, поз. 2, площею 0,06 га, поз. 3, площею 0,11 га, для комерційної діяльності.
21. Із змісту даного рішення вбачається, що Ужгородська міська рада затвердила проекти землеустрою, технічні паспорти та містобудівельні обґрунтування земельних ділянок, які передбачені для продажу у власність на конкурентних засадах (на умовах аукціону) в тому числі, у провулку Мостовий поз.1,2,3, де поз.1 - земельна ділянка кадастровий номер - 2110100000:01:001:0109; поз.2 - земельна ділянка за кадастровим номером 2110100000:01:001:0110; поз.3 - земельна ділянка за кадастровим номером - 2110100000:01:001:0111. Вказані земельні ділянки перебувають у приватній власності фізичних осіб. Зокрема, згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно земельна ділянка за кадастровим номером 2110100000:01:001:0109 належить на праві приватної власності ОСОБА_1 , земельні ділянки за кадастровим номером 2110100000:01:001:0110 та 2110100000:01:001:0111 належать на праві приватної власності ОСОБА_2 , про що також не заперечував представник позивача Майстренко Н.М. в судовому засіданні суду апеляційної інстанції.
22. Визначаючи предметну юрисдикцію справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
23. Рішення органу місцевого самоврядування (суб`єкта владних повноважень), яке вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення відповідної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини,   на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за   статтею 16 Цивільного кодексу України   та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного речового права.
24. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
25. Позивач посилається на відсутність у цій справі спору про право, однак, з установлених судами обставин справи вбачається, що на підставі реалізації рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження проектів землеустрою, технічних паспортів та містобудівельних обґрунтувань земельних ділянок, які передбачені для продажу у власність на конкурентних засадах (на умовах аукціону)» від 04 вересня 2009 року за № 1221, у ОСОБА_1 та ОСОБА_2 виникло право власності на земельні ділянки у провулку Мостовий поз.1,2,3, де поз.1 - земельна ділянка кадастровий номер - 2110100000:01:001:0109; поз.2 - земельна ділянка за кадастровим номером 2110100000:01:001:0110; поз.3 - земельна ділянка за кадастровим номером - 2110100000:01:001:0111.
26. Таким чином, у результаті та на підставі реалізації (вичерпання своєї дії)  оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування в осіб виникло речове право на земельні ділянки, тому цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
27. Аналогічний висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 02 квітня 2019 року № 916/2864/17, від 27 березня 2019 року у справі №815/7123/15.
28. Якщо у результаті прийнятого рішення суб`єкта владних повноважень особа набуває речове права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і має розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства залежно від суб`єктного складу.
29. Аналогічні висновки сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 08 травня 2018 року у справі № 341/551/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17.
30. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої та апеляційної інстанцій, що на підставі оспорюваного рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження проектів землеустрою, технічних паспортів та містобудівельних обґрунтувань земельних ділянок, які передбачені для продажу у власність на конкурентних засадах (на умовах аукціону)» від 04 вересня 2009 року за № 1221 виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, а саме право приватної власності на відповідні земельні ділянки за певними особами.
31. Отже, у цій справі існує спір про право (на земельні ділянки), що унеможливлює його розгляд за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права власності (постійного користування) на земельну ділянку.
32. Згідно із частиною 1 статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
33. За правилами частини 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
34. Оскільки в даному випадку позивачем фактично оспорюється правомірність набуття третіми особами права власності на земельні ділянки, то цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.
35. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
36. Ураховуючи суть спірних правовідносин та суб`єктний склад сторін у справі, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим, оскільки поглинається спором про право цивільне, а отже, має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства, а тому висновки суду апеляційної інстанції про закриття провадження у цій справі та її розгляд в порядку цивільного судочинства є обґрунтованими.
37. Колегія суддів відхиляє посилання позивача у касаційній скарзі на постанову Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року у справі № 910/8122/17, оскільки дані справи не є подібними, так як   предметом розгляду у справі №910/8122/17 були позовні вимоги про припинення господарської діяльності дельфінарію в частині експлуатації дельфінів афалін та морських котиків до моменту забезпечення умов їх утримання, що вимагаються чинним законодавством, зокрема: забезпечення басейнів та вольєрів дельфінарію природною морською водою; отримання дозволів на право займатися розведенням у напіввільних умовах чи в неволі видів тварин, які занесені до Червоної книги України, на проведення заходів із залученням тварин, на утримання диких тварин у неволі; проведення культурно-масових заходів (шоу-вистав) із залученням кожної окремої тварини не більше 90 хвилин на добу; збільшення площі басейну до 350 кв. м.
38. Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
39. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
40. Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
41. В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
42. Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
43. На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
44. Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права на ефективний судовий захист.
45. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 349 КАС   України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
46. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
47. З огляду на викладене касаційну скаргу Громадської організації "ЕКОСФЕРА"  необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
48. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до   статті 139 КАС України   судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 343,   349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Громадської організації "ЕКОСФЕРА" залишити без задоволення, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від  14 серпня 2019 року - без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                         І.В. Желєзний
Суддя                                                                                                   Я.О. Берназюк
Суддя                                                                                                                          Н.В. Коваленко