ПОСТАНОВА
Іменем України

28 лютого 2020 року 
Київ
справа №818/467/17
адміністративні провадження №№К9901/35002/18, К/9901/35003/18, 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого – Губської О. А.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., 
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області до ІНФОРМАЦІЯ_1 , третя особа – Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради, про стягнення коштів, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2017 року, ухвалену у складі судді Кунець О.М., та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: Зеленського В.В. (головуючий), Чалого І.С., П`янової Я.В.

І. Суть спору:
1. Північно-східний офіс Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області   (надалі також позивач) звернувся до суду з позовом до ІНФОРМАЦІЯ_1 , третя особа - Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради, в якому просив суд стягнути з Сумського обласного військового комісаріату в дохід Державного бюджету України за кодом надходження 24060300 на розрахунковий рахунок НОМЕР_1 , відкритий в УК м. Суми (код за ЄДРПОУ 37970593), МФО 837013 кошти в сумі 109758,34 гривень.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що 26.09.2016 в Департаменті соціального захисту населення Сумської міської ради було проведено ревізію    використання коштів, виділених з державного бюджету на компенсацію підприємствам, установам, організаціям у межах середнього заробітку працівників, призваних на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період та надання щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг, за період з 01.01.2014 по 31.08.2016, а також законності призначення, нарахування та виплати усіх видів соціальної допомоги, пільг, субсидій та інших виплат, що здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів за період з 01.01.2014 по 31.08.2016. За результатами проведеної ревізії було складено Акт від 26.09.2016 року №04-07/6, в якому встановлено ряд порушень. З урахуванням виявлених порушень позивачем на адресу Департаменту було надіслано вимогу від 03.10.2016 щодо усунення порушень законодавства. Як свідчить з вищезазначеної вимоги та Акту ревізії, в ході перевірки виникла необхідність проведення зустрічної звірки в Сумському обласному військовому комісаріаті. В ході її проведення було встановлено, що Сумський ОВК протягом    серпня - грудня 2015 року отримав від Департаменту кошти    по КПКВ 2501350 "Компенсація підприємствам, установам, організаціям у межах середнього заробітку працівників призваних на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період" в загальній сумі 483505,18 грн., в тому числі за 2014 рік - 109758,34 грн. За наслідками ревізії проведеної    позивачем в Департаменті та з урахуванням обставин встановлених в ході зустрічної звірки в Сумському ОВК, позивач дійшов висновку про те, що Сумський обласний військовий комісаріат був зобов`язаний перерахувати в дохід Державного бюджету кошти в сумі 109758 грн. 34 коп., отримані у 2015 році за 2014 рік. Однак, відповідачем не були повернуті кошти отримані від Управління соціального захисту населення Сумської міської ради у грудні 2015 року на компенсацію середнього заробітку мобілізованим працівникам, чим спричинено    матеріальну шкоду (збитки) на суму 109758,34 грн. 
2.1. При цьому, позивач, звертаючись до суду з даним адміністративним позовом про стягнення з Сумського обласного військового комісаріату кошти в сумі 109758,34 грн., зазначає, що на даний час Департаментом соціального захисту населення Сумської міської ради вимогу від 03.10.2016 (п. 1) не виконано, що є підставою звернення до суду безпосередньо до непідконтрольної установи - Сумського ОВК.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до п. 2.5 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції України на II квартал 2016 року проведено ревізію використання коштів, виділених з державного бюджету на компенсацію підприємствам, установам, організаціям у межах, середнього заробітку працівників, призваних на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період та надання щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг, за період з 01.01.2014 по 31.08.2016, а також законності призначення, нарахування та виплати усіх видів соціальної допомоги, пільг, субсидій та інших виплат, що здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів за період з 01.01.2014 по 31.08.2016 в Департаменті соціального захисту населення Сумської міської ради.
4. За результатами проведеної ревізії складено Акт ревізії від 26.09.2016 № 04-07/6.
5. З метою усунення виявлених порушень, на підставі п. 7  ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення фінансового контролю" від 26.01.1993р. №2939-ХІІ, директору Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради ОСОБА_1 пред`явлено вимогу від 03.10.2016 №18-04-14-14/3671 про усунення виявлених ревізією порушень чинного законодавства в строк до 31 жовтня 2016 року.
6. Вимога на момент звернення до суду першої інстанції виконана не була, що сало підставою для звернення позивача до суду безпосередньо до непідконтрольної установи - Сумського ОВК.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Сумський окружний адміністративний суд постановою від 07 червня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.
8. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що  збитки які стягуються в судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії (виконати вимогу).
IV. Касаційне оскарження 
9.       У своїх касаційних скаргах Північно-східний офіс Держаудитслужби в особі управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради, посилаючись на порушення судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
10. Північно-східний офіс Держаудитслужби в особі управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області касаційну скаргу мотивує тим, що орган державного фінансового контролю, відповідно до чинного законодавства та судової практики, наділений правом звертатися до суду в інтересах держави при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, а також в разі не усунення порушень, виявлених у ході проведення ревізії, наділений правом звертатись до суду в інтересах держави щодо стягнення в дохід бюджетів кошти з тієї особи, яка повинна їх сплатити. Звернення позивача до суду адміністративної юрисдикції здійснено виключно в рамках норм чинного законодавства.
11. Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради у своїй касаційній скарзі посилається на те, що в Акті Державної фінансової інспекції в Сумській області від 26.09.2016 №04-07/6 не вказується на порушення з боку департаменту, при цьому неодноразово вказується на порушення з боку Сумського обласного військового комісаріату. Позивач є суб`єктом здійснення фінансового контролю та має право звертатися до суду в інтересах держави. Скаржник також зазначає, що оскільки між сторонами не існує жодних договірних відносин, дана категорія спору не може розглядатися в порядку господарського процесу, зокрема, зважаючи на те, що законодавством передбачено, що вимога про відшкодування коштів настає для суб`єктів господарювання у разі порушення господарського зобов`ящання в результаті неналежного виконання (або невиконання) умов договору або внаслідок завдання шкоди без договірних правовідносин. Отже, хоча спір і виник між юридичними особами, однак це не є безумовною підставою для подачі позову до господарського суду. Департамент в касаційній скарзі звертає увагу, що орган державного фінансового контролю, відповідно до чинного законодавсмтва та судової практики, наділений правом звертатися до суду в інтересах держави при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю. 
12. У запереченнях на касаційні скарги відповідач вказує на правомірність прийняття рішень судів попередніх інстанцій та просить відмовити у задоволенні касаційних скарг, а рішення судів першої та апеляційної інстанції залишити без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
13.   Відповідно до  статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод  від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
14. Згідно із частиною другою  статті 2 КАС України (тут і надалі - у редакції, чинній на час звернення до суду з даним позовом та вирішення справи судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності  Конституцією чи  законами України встановлено інший порядок судового провадження.
15. На підставі пункту 7 частини першої  статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
16. Відповідно до частини другої  статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
17. Пунктом 5 частини другої  статті 17 КАС України  визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, установлених  Конституцією  та законами України.
18. Частиною четвертою  статті 50 КАС України  визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, установлених законом.
19. Правовий аналіз пунктів 1-4 частини четвертої  статті 50 КАС України  свідчить про те, що з наведених у цих пунктах підстав громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб.
20. Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб`єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб`єктів владних повноважень.
21. Крім того, пункт 5 частини четвертої  статті 50 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що надавала б право для розширеного тлумачення права суб`єкта владних повноважень на адміністративний позов.
22. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей  2,  4,  5,  19  та  46 КАС України  (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, а також право суб`єкта владних повноважень звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених  Конституцією  та законами України.
23. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
24. При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
25. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав кваліфікувати спір як публічно-правовий і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
26. Для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, підстави для такого звернення мають бути визначені законом з указівкою на предмет звернення, спір у справі повинен відповідати ознакам публічно-правового спору.
27. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає  Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»  (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 2939-XII) та Положення про Державну аудиторську службу України, затверджене  постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43  (далі - Положення № 43, Держаудитслужба відповідно).
28. Відповідно до  статті 1 Закону № 2939-XII  здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
29. Згідно з пунктами 1, 7 Положення № 43 Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
30. На підставі частин першої, другої  статті 2 Закону № 2939-XII  головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
31. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
32. Пунктом 6 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 16);  порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених  законом  підстав та з порушенням законодавства (пункт 20);  у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (пункт 23).
Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).
33. Згадані норми узгоджуються з положеннями  статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).
34. Згідно із частиною другою  статті 15 Закону № 2939-XII  законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
35. Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
36. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
VI. Висновок Верховного Суду
37.    Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль виключно щодо підконтрольних установ. Його право вимоги, передбачене  статтею 10 Закону № 2939-XII, може адресуватися виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.
38. Як установлено матеріалами справи, позивачем у цій справі є Північно-східний офіс Держаудитслужби в особі Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області як суб`єкт владних повноважень (у розумінні положень  КАС України), правовий статус якого визначено  Законом № 2939-XII, згідно з яким йому надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків. При цьому здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення публічно-правових відносин з підконтрольною установою, а саме з Департаментом соціального захисту населення Сумської міської ради.
39. Однак спір у справі, що розглядається, стосується вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області стягнути з ІНФОРМАЦІЯ_1 , який не є підконтрольною установою, завдані Державному бюджету України збитки у зв`язку з безпідставним отриманням коштів.
40. Та обставина, що Сумський обласний військовий комісаріат не був підконтрольною установою органу державного фінансового контролю під час проведення цим органом ревізії використання коштів Департаментом соціального захисту населення Сумської міської ради, виключає виникнення між Північно-східним офісом Держаудитслужби в особі Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області та Сумським обласним військовим комісаріатом публічно-правових відносин, що унеможливлює розгляд заявлених позовних вимог у порядку адміністративного судочинства.
41. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 29 серпня 2018 року в справі № 816/2394/16 (провадження № 11-412апп18) та від 20 листопада 2018 року в справі №824/1088/16-а (провадження № 11-938апп18).
42. Відповідно до статей 238, 240 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, визначених вказаними статтями. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).
43. Пунктом 5 частини 1 статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
44. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті стаття 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
45. Отже, постанова Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2017 року та ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року у справі №818/467/17 підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
46. Відповідно до частини 1 статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
47. Відповідно до частини 1 статті 239 чинної редакції КАС України, позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
Керуючись статтями  344,  349,  354,  355,  356,  359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційні скарги Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради задовольнити частково.
2. Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року у справі № 818/467/17 скасувати.
3. Провадження в адміністративній справі за позовом Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області до ІНФОРМАЦІЯ_1 , третя особа – Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради, про стягнення коштів - закрити.
4. Роз`яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства, а також роз`яснити, що позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним даної постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          О. А. Губська

Судді                                                                                                    Л. О. Єресько

                                                                                                      А. Г. Загороднюк