Постанова 
Іменем України                                  
 
19 лютого 2020 року
м. Київ
 
справа № 520/110/17
 
провадження № 61-13073св19 
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Луспеника Д. Д.
суддів: Воробйової І. А., Гулька Б. І., Лідовця Р. А. (суддя-доповідач),               Черняк Ю. В.,
 
учасники справи:
позивач - Одеська міська рада,
відповідач - ОСОБА_1 ,
треті особи: ОСОБА_2 , Приватне підприємство торговий будинок «НАЧАЛО», 
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Одеської міської ради на ухвалу Одеського апеляційного суду від 06 червня 2019 року у складі колегії суддів: Заїкіна А. П., Погорєлової С. О., Таварткіладзе О. М.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
1.     Описова частина 
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У січні 2017 року Одеська міська рада звернулася до суду з позовом до ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , Приватне підприємство торговий будинок «НАЧАЛО» (далі - ПП ТБ «НАЧАЛО»), про приведення самочинно реконструйованого нежитлового приміщення у відповідність до технічного паспорту.
 
Позовна заява мотивована тим, що ОСОБА_1 є власником нежитлового приміщення за адресою: АДРЕСА_1 . 
05 липня 2016 року міською радою було здійснено обстеження вказаного нежитлового приміщення та встановлено, що ОСОБА_1 здійснила його реконструкцію без проектної та дозвільної документації. 
Посилаючись на те, що реконструкція є самочинним будівництвом, яке порушує права міської ради, як власника земельної ділянки, просить привести самочинно реконструйований об`єкт до попереднього стану.
 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції 
 
Рішенням Київського районного суду м. Одеси від 19 грудня 2018 року у складі судді Пучкової І. М. у задоволенні позову Одеської міської ради відмовлено.
 
Рішення суду мотивоване тим, що будівельні роботи, виконані відповідачем, не є реконструкцією, тому не потребують дозвільних документів та не є самочинним будівництвом.
 
Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції 
 
Ухвалою Одеського апеляційного суду від 06 червня 2019 року апеляційну скаргу Одеської міської ради задоволено частково.
Рішення Київського районного суду м. Одеси від 19 грудня 2018 року скасовано.
Провадження у справі закрито.
 
Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що розгляд цієї справи належить до компетенції адміністративного суду.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
 
У касаційній скарзі, поданій у липні 2019 року до Верховного Суду, Одеська міська рада, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

 
Аргументи учасників справи 
 
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
 
Касаційна скарга мотивована тим, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про те, що справа підвідомча адміністративному суду.
Вказує, що позов був поданий для захисту цивільного права територіальної громади м. Одеси, тому спір повинен розглядатися судом загальної юрисдикції.
 
Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу
 
У вересні 2019 року ОСОБА_2 подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу міської ради, в якому вказує, що доводи скарги є обґрунтованими та просить її задовольнити.
 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
 
Ухвалою судді Верховного Суду від 12 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано матеріали цивільної справи із суду першої інстанції. 
 
Ухвалою Верховного Суду у складіколегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 23 вересня 2019 року справу призначено до розгляду.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 02 жовтня 2019 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
 
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 19 грудня 2019 року справу повернуто на розгляд до Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
 
2.     Мотивувальна частина 
 
Позиція Верховного Суду
 
Відповідно до частини другої розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
 
Положенням частини другої статті 389 ЦПК України (тут і далі у редакції, чинній на час подання касаційної скарги) встановлено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Касаційна скарга Одеської міської ради підлягає задоволенню.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
 
Частиною першою статті 402 ЦПК України встановлено, що у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
 
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. 
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
 
Зазначеним вимогам закону ухвала апеляційного суду не відповідає.
 
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, апеляційний суд вважав, що оскільки даний спір, який виник за участю суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими, то розгляд цієї справи належить до компетенції адміністративних судів.
 
Проте з таким висновком суду апеляційної інстанції погодитися не можна.
 
Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
 
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 серпня 2019 року                                у справі № 520/9253/17 (провадження № 14-312цс19) за позовом Одеської міської ради до фізичної особи про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом приведення самочинно реконструйованої квартири у відповідність до технічної документації, у якій було встановлено подібні правовідносини, висловила такі правові висновки щодо юрисдикції суду.
 
Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
 
ЦПК України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних, земельних та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). 
Близький за змістом припис викладений у частині першій статті 19 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
 
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа-учасник приватноправових відносин.
 
Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін, як правило, є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
 
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
 
Вжитий у цьому приписі термін «суб`єкт владних повноважень» згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції позначав орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу або іншого суб`єкта, який здійснював владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
 
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення (частина друга статті 4 КАС України у вказаній редакції).
 
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у тій же редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
 
Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
 
Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України (частина перша, пункт 5 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом). Близький за змістом припис закріплений у пункті 5 частини першої статті 19 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи.
 
Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
 
Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи, термін «публічно-» означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. Аналогічний зміст має термін «владні управлінські функції», закріплений у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду.
 
З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні), відповідно, зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічний висновок сформульований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
 
Частина перша статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції, чинній на час подання позову, передбачала, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
 
Згідно із частиною третьою статті 375 ЦК України право на забудову власник реалізує за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
 
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації (частина четверта статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час подання позову).
 
Відповідно до частини четвертої статті 376 ЦК України, якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
 
Позивач у позові зазначав, що самовільно зайняту земельну ділянку, на якій розташований об`єкт самочинного будівництва, слід звільнити. Позов обґрунтував порушенням вимог статей 319, 375, 376 ЦК України, статей 12, 80, 83 Земельного кодексу України, статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час звернення до суду.
 
Отже, позов про знесення самочинного будівництва позивач аргументував не реалізацією передбачених законами України повноважень суб`єкта владних повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, а необхідністю захисту права комунальної власності на земельну ділянку, що підтверджує приватноправовий характер спірних правовідносин. 
 
Здійснення означеного державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що підтверджує владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин. Натомість Одеська міська рада в межах наданих їй законами повноважень відповідного контролю не здійснювала, рішень, обов`язкових для виконання, не приймала, приписів про усунення порушень не видавала, а спір, який є предметом цього судового розгляду, пов`язаний із вирішенням питання щодо речового права (близькі за змістом висновки щодо юрисдикції суду викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 639/6261/13-ц,                           від 07 серпня 2019 року у справі № 523/11508/18).
 
З огляду на суб`єктний склад учасників спору, предмет і підставу позову, а також характер спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду вважала, що цей спір слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
 
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що апеляційний суд помилково скасував рішення Київського районного суду м. Одеси від 19 грудня 2018 року і закрив провадження у справі, оскільки спір у справі, яка переглядається, був правильно розглянутий судом першої інстанції за правилами цивільного судочинства.
При цьому, суд апеляційної інстанції не перевірив правильність оскаржуваного рішення районного суду по суті спору, чим фактично позбавив права Одеську міську раду на апеляційне оскарження рішення суду, а судові процедури повинні бути справедливими для усіх учасників процесу, ніхто безпідставно не може бути позбавлений права на апеляційне оскарження судового рішення, оскільки це буде порушенням права на справедливий суд.
 
Відповідно до частини третьої та четвертої статті 406 ЦПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.
У випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.
 
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає необхідним скасувати оскаржувану ухвалу та передати справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
 
Керуючись статтями 400, 402, 406, 409, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу Одеської міської радизадовольнити.
 
Ухвалу Одеського апеляційного суду від 06 червня 2019 року скасувати, справу передати на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий   Судді:	Д. Д. Луспеник   І. А. Воробйова   Б. І. Гулько   Р. А. Лідовець   Ю. В. Черняк