ПОСТАНОВА
Іменем України

20 лютого 2020 року 
Київ
справа №308/12685/14-а
адміністративне провадження №К/9901/10420/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого (судді-доповідача) - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Ужгородського міського відділу управління Міністерства внутрішніх справ України в Закарпатській області в особі заступника начальника Кувика Володимира Михайловича, інспекторів патрульної служби роти патрульної служби Ужгородського міського відділу УМВС України в Закарпатській області Квочки Мирослава Костянтиновича, Благи Юрія Володимировича, Косьціва Івана Олексійовича, за участю третіх осіб: Головного управління Національної поліції в Закарпатській області, Управління Міністерства внутрішніх справ України в Закарпатській області про визнання дій неправомірними, провадження в якій відкрите
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року, ухвалену у складі головуючого судді Мікули О.І., суддів Курильця А.Р., Ніколіна В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. У грудні 2013 року ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Ужгородського МВ УМВС України в Закарпатській області; в.о. начальника Ужгородського МВ УМВС України в Закарпатській області Кувика Володимира Михайловича, інспекторів патрульної служби Ужгородського МВ УМВС України в Закарпатській області Квочки Мирослава Костянтиновича, Благи Юрія Володимировича, Косьціва Івана Олексійовича, в якому просив:
- визнати дії інспекторів щодо його затримання неправомірними;
- скасувати як незаконну постанову за справою про адміністративне правопорушення від 05 жовтня 2013 року, якою за результатами розгляду матеріалів адміністративної справи відносно нього за статтею 185 КУпАП направлено на розгляд Ужгородського міськрайонного суду.
2. 16.01.2014 позивач подав заяву про зміну предмету позову, згідно з якою просив: 
- визнати дії інспекторів щодо його затримання неправомірними;
- визнати протокол про адміністративне правопорушення №ЗА010408 від 05.10.2013 складеним з порушенням закону, недійсним;
- скасувати як незаконну постанову за справою про адміністративне правопорушення від 05 жовтня 2013 року, якою за результатами розгляду матеріалів адміністративної справи відносно нього за статтею 185 КУпАП направлено на розгляд Ужгородського міськрайонного суду.
3. Закарпатський окружний адміністративний суд, ухвалою від 17 січня 2014 року, закрив провадження у справі, оскільки позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
4. Львівський апеляційний адміністративний суд, ухвалою від 05 червня 2014 року, скасував ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду, від 17 січня 2014 року і направив справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Закарпатський окружний адміністративний суд, ухвалою від 05 вересня 2014 року передав справу за підсудністю до Ужгородського міськрайонного суду.
6. 11.11.2014 позивачем подана заява про зміну предмету позову відповідно до якої він просить: 
- визнати протиправними дії відповідачів щодо його затримання.
7. Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області, ухвалою від 24 грудня 2014 року, передав справу за підвідомчістю до Закарпатського окружного адміністративного суду.
8. Як було встановлено судами ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 03.10.2013 було задоволено заяву Будинкоуправління Закарпатської обласної державної адміністрації про забезпечення позову у справі за позовом Будинкоуправління Закарпатської обласної державної адміністрації до ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на боці позивача - Фермерське господарство «Перепілка» та товариство з обмеженою відповідальністю «Коватехбуд» про усунення перешкод в користуванні земельною ділянкою та зобов`язання вчинити певні дії.
Заборонено ОСОБА_2, ОСОБА_1, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та будь-яким третім особам перешкоджати в будь-який спосіб Будинкоуправлінню Закарпатської обласної державної адміністрації (м. Ужгород, вул. Народна, 4), а також генпідряднику, субпідрядниками виконувати земляні роботи, роботи по благоустрою, реконструкції партеру площі Народної в м. Ужгород на земельній ділянці розміром 0.5 га, яка заходиться за адресою пл. Народна, м. Ужгород, до винесення рішення у справі.
Ухвала підлягала негайному виконанню.
9. Головним державним виконавцем МВ ДВС Ужгородського МРУЮ на виконання ухвали від 04.10.2013 Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 03.10.2013 було винесено постанову про залучення працівників міліції 05.10.2013 для охорони громадського порядку, під час виконавчих дій за адресою: м . Ужгород, пл .Народна. 
10. 05.10.2013 під час примусового виконання ухвали Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 03.10.2013 ОСОБА_1 був доставлений до Ужгородського МВ УМВС України в Закарпатській області, де на нього був складений протокол від 05.10.2013 про адміністративне правопорушення за статтею 185 КУпАП, згідно з яким ОСОБА_1 здійснив злісну непокору законним вимогам працівників поліції при виконанні ухвали Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 03.10.2013.
11. Не погоджуючись з діями працівників поліції, які на думку позивача полягали в здійсненні його затримання, він звернувся до суду з цим позовом.
12. Отже, суть спору полягає у визначенні правомірності дій працівників поліції при доставленні позивача до Ужгородського МВ УМВС України в Закарпатській області для складення відносно нього протоколу про адміністративне правопорушення.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
13. Закарпатський окружний адміністративний суд постановою від 16 травня 2016 року, позов ОСОБА_1 задовольнив.
Визнав дії Ужгородського міського відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Закарпатській області 05 жовтня 2013 року щодо журналіста ОСОБА_1 протиправними.
14. Задовольняючи позов суд першої інстанції дійшов висновку, що з наданих суду доказів, не вбачається, що позивачем були вчинені дії, які б порушували громадський порядок чи позивачем була вчинена злісна непокора законним вимогам працівників міліції. 
15. Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 19 жовтня 2016 року, скасував постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року і закрив провадження у справі, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги і аргументи сторін
16. Не погоджуючись з ухвалою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції, а постанову суду першої інстанції залишити без змін.
17. На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає про помилковість висновку суду апеляційної інстанції, з посиланням на пункт 3 частини 3 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), стосовно підсудності спору з оскарження дій щодо притягнення до адміністративної відповідальності виключно в порядку, встановленому КУпАП.
18. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14.11.2016 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року.
19. Ухвалою Верховного Суду від 28 листопада 2018 року прийнято до провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року у справі №308/12685/14-а.
20. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.06.2019 р. визначено склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: суддя-доповідач - Уханенко С.А., судді: Кашпур О.В., Радишевська О.Р.
ІV. Позиція Верховного Суду
21. За правилами частини 3 статті 3 КАС України (у редакції від 15.12.2017) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає наступне.
23. Згідно з приписами частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції від 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
24. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
25. Відповідно до частин першої та другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
26. Відповідно до частини 3 статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, зокрема про накладення адміністративних стягнень.
27. Статтею 18 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) визначена предметна підсудність адміністративних справ, згідно з пунктом 2 частини 1 якою встановлено підсудність місцевим загальним судам як адміністративним судам, зокрема усіх адміністративних справ, з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.
28. Аналогічні положення містяться в пункті 3 частини 2 статті 19 КАС України і пункті 1 частини 1 статті 20 КАС України (у редакції від 15.12.2017 року).
29. Особливості провадження у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності на час звернення позивача до суду з адміністративним позовом були встановлені статтею 171-2 КАС України. 
30 На час розгляду справи Верховним Судом особливості провадження у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності врегульовані статтею 286 КАС України.
31. Так, вказані статті містять аналогічні положення, що адміністративна справа з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності вирішується місцевими загальними судами як адміністративними судами.
32. Як встановлено з матеріалів справи, відносно позивача був складений протокол про адміністративне правопорушення за статтею 185 КУпАП.
33. При цьому вказаний протокол був складений не за місцем вчинення інкримінованого позивачу правопорушення, а безпосередньо у відділі міліції.
34. Підставою для звернення до суду з цим позовом позивачем визначено протиправність дій працівників міліції, вчинених на місці інкримінованого йому правопорушення і при допровадженні його до відділу міліції, які на думку позивача були затриманням та перешкоджали здійсненню ним своїх професійних обов`язків і порушили його свободу пересування.
35. Закриваючи провадження у справі суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржувані дії відповідачів є складовою кваліфікації діяння позивача, правова оцінка яких здійснюється під час застосування законодавства у справі про адміністративне правопорушення.
36. Проте з такими висновками погодитись неможливо з огляду на наступне.
39. Статтею 280 КУпАП встановлено, що орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
40. Отже, при розгляді справи про адміністративне правопорушення суд зобов`язаний з`ясувати обставини, які характеризують кожен з елементів складу правопорушення; встановити наявність/відсутність вини особи у вчиненні адміністративного правопорушення та відповідні цим обставинам належні та допустимі докази; дослідити відомості, що характеризують особу правопорушника; визначити вид покарання з урахуванням встановлених пом`якшуючих чи обтяжуючих обставин; наявність/відсутність заподіяної шкоди та її розмір.
41. Згідно з частиною 1 статті 259 КУпАП з метою складення протоколу про адміністративне правопорушення в разі неможливості скласти його на місці вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов`язковим, порушника може бути доставлено в поліцію.
Отже головними ознаками виникнення у працівників міліції права на доставлення правопорушника до відділу міліції є обов`язкове складання протоколу та неможливість його складення на місці.
42. Главою 20 КУпАП встановлені заходи забезпечення провадження у справах про адміністративне правопорушення та порядок і підстави їхнього застосування. 
43. Відповідно до частини 1 статті 260 КУпАП у випадках, прямо передбачених законами України, з метою припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи, складення протоколу про адміністративне правопорушення у разі неможливості складення його на місці вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов`язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ та виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення допускаються адміністративне затримання особи, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів, у тому числі посвідчення водія, тимчасове затримання транспортного засобу, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп`яніння, а також щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції.
44. Статтею 267 КУпАП передбачено право  оскарження, в тому числі до суду, заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, до яких відноситься і затримання особи.
46. При цьому Суд звертає увагу, що за приписами статей 18 і 171-2 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017), як і приписами статей 20 і 286 КАС України (в редакції від 15.12.2017 року) адміністративним судам підсудні справи не лише з приводу оскарження рішень суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, а також щодо оскарження дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.
47. Таким чином, з огляду на заявлені позивачем вимоги і підстави, викладені на їх обґрунтування, предметом позову у цій справі є дії суб`єктів владних повноважень щодо притягнення позивача до адміністративної відповідальності, які є відмінними від дій, що входять до переліку, які враховуються адміністративним органом під час розгляду справи про притягнення до адміністративної відповідальності.
48. За таких обставин висновок суду апеляційної інстанції щодо непідсудності цієї справи адміністративному суду не ґрунтується на вимогах закону.
49. Також Суд вважає за необхідне зазначити, що факт наявності/відсутності рішення (постанови) про притягнення до адміністративної відповідальності не впливає на право позивача щодо оскарження дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності.
50. Як зазначалося Судом, предметом спору є дії посадових осіб Ужгородського міського відділу управління Міністерства внутрішніх справ України в Закарпатській області: заступника начальника Кувика Володимира Михайловича, інспекторів патрульної служби роти патрульної служби Квочки Мирослава Костянтиновича, Благи Юрія Володимировича, Косьціва Івана Олексійовича щодо правомірності затримання позивача.
51. Водночас суд першої інстанції визнав протиправними дії Ужгородського міського відділу управління Міністерства внутрішніх справ України в Закарпатській області, який не був учасником провадження, при цьому не зазначив, які саме дії визнані протиправними. Щодо інших вимог, заявлених позивачем, судом першої інстанції не приймалося рішення ні по суті цих вимог, ні щодо розпорядження ними позивачем згідно з принципом диспозитивності.
52. Крім того, суди попередніх інстанцій не надали оцінки оскаржуваним  діям з огляду на приписи КУпАП, рапорти відповідачів та інші відомості, наявні в матеріалах справи щодо цих дій. 
53. За правилами частини першої статті 353 КАС України, підставою для скасування ухвали суду апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
54. Таким чином, Суд дійшов висновку, що рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
55. Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
56. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
57. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року скасувати.
58. Справу направити для продовження розгляду до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню.
Головуючий:                                                                                 С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська