Постанова
Іменем України
11 вересня 2019 року
м. Київ
Справа № 487/10132/14-ц
Провадження № 14-364цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Ситнік О. М.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом Миколаївського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері (далі - прокурор)в інтересах держави до Миколаївської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання незаконним і скасування рішення органу місцевого самоврядування, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та витребування земельної ділянки
за касаційною скаргою  ОСОБА_3 на рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 17 травня 2017 року, ухвалене суддею Корнешовою Т. В., та ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 20 вересня 2017 року, постановлену колегією суддів у складі Колосовського С. Ю., Ямкова О. О. і Локтіонова О. В.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.           16 жовтня 2014 року прокурор звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив :
1.1.       Визнати незаконними та скасувати рішення Миколаївської міської ради від 4 вересня 2009 року № 36/61 (далі - рішення № 36/61, оскаржене рішення) у частині надання ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 834 кв. м на АДРЕСА_1 (далі - спірна земельна ділянка).
1.2.       Визнати недійсним договір купівлі-продажу спірної земельної ділянки від 13 квітня 2011 року, укладений ОСОБА_1 з ОСОБА_2 .
1.3.       Визнати недійсним договір купівлі-продажу спірної земельної ділянки від 12 жовтня 2012 року, укладений ОСОБА_2 з  ОСОБА_3 .
1.4.       Скасувати запис про державну реєстрацію права власності ОСОБА_3 на спірну земельну ділянку, внесений 8 листопада 2013 року о 10 год 28 хв. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
1.5.       Повернути спірну земельну ділянку до комунальної власності.
2.           Мотивував позовну заяву такими обставинами :
2.1.       30 січня 2009 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 32/37, згідно з пунктом 29 якого надала Товариству з обмеженою відповідальністю «Миколаївбудпроект» (далі - ТзОВ «Миколаївбудпроект») дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду строком на 10 років земельної ділянки орієнтовною площею 23 502 кв. м для обслуговування придбаного майна на АДРЕСА_2 .
2.2.       19 червня 2009 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 35/51, згідно з пунктами 54 і 54.1 якого затвердила ТзОВ «Миколаївбудпроект» проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 22 156 кв. м (з яких: 55 кв. м - під капітальною забудовою, 99 кв. м - під спорудами, 1 766 кв. м - під переходами, проїздами та площадками, 20 236 кв . м - під зеленими насадженнями) на АДРЕСА_2 за рахунок земель міста, не наданих у власність або користування, «з віднесенням цієї ділянки до земель комерційного використання для обслуговування придбаного майна» та передала вказану ділянку в оренду цьому товариству.
2.3.       Миколаївська міська рада незаконно передала ТзОВ «Миколаївбудпроект» земельну ділянку площею 22 156 кв. м без проведення земельних торгів.
2.4.       У проектно-технічній документації на цю земельну ділянку відсутнє обґрунтування необхідності чи можливості надання її в оренду ТзОВ «Миколаївбудпроект» для обслуговування 55 кв. м і 99 кв. м нерухомого майна за наявності 401 дерева та 19 кущів на 20 236 кв. м з 22 156 кв. м.
2.5.       4 вересня 2009 року за відсутності укладеного з ТзОВ «Миколаївбудпроект» договору оренди земельної ділянки площею 22 156 кв. м Миколаївська міська рада прийняла рішення № 36/61, згідно з пунктами 43 і 43.1 якого затвердила проект землеустрою та передала у власність ОСОБА_1 за рахунок земель ТзОВ «Миколаївбудпроект» спірну земельну ділянку з кадастровим номером 4810136300:12:001:0012 «з віднесенням її до земель житлової забудови для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд».
2.6.       27 листопада 2009 року на підставі вказаного рішення ОСОБА_1 одержала державний акт на право власності на спірну земельну ділянку від 27 листопада 2009 року серії ЯИ № 140144 (далі - державний акт), що був зареєстрований 29 жовтня 2009 року за № 010949702036 у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі.
2.7.       Рішення № 36/61 у відповідній частині прийняте з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки спірна земельна ділянка належить до комунальної власності та знаходиться у межах прибережної захисної смуги Бузького лиману.
2.8.       Прибережну захисну смугу можна використовувати лише відповідно до її цільового призначення з урахуванням законодавчих обмежень щодо ведення господарської діяльності, а землі, на яких розташована ця смуга, не можна відчужувати.
2.9.       Відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги та невизначеність її меж в натурі не означає відсутність цієї смуги та не підтверджує правомірність передання у приватну власність спірної земельної ділянки, розташованої біля урізу води. Вказане відповідає висновкам Верховного Суду України, викладеним у постанові від 9 вересня 2014 року у справі № 3-77гс14.
2.10.    Згідно з Генеральним планом міста Миколаєва, затвердженим рішенням Миколаївської міської ради № 35/18 від 18 червня 2009 року, спірна земельна ділянка розташована у зеленій зоні загального користування та належить до перспективної ландшафтно-рекреаційної зони загальноміського значення.
2.11.    Відведення спірної земельної ділянки ОСОБА_1 для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд суперечить вимогам земельного та містобудівного законодавства, оскільки місце її розташування не відповідає містобудівній документації.
2.12.    13 квітня 2011 року ОСОБА_1 уклала з ОСОБА_2 договір купівлі-продажу спірної земельної ділянки, яку 12 жовтня 2012 року останній продав ОСОБА_3 .
2.13.    Оскільки право власності на спірну земельну ділянку ОСОБА_1 набула з порушенням встановленого законом порядку, відчуження такої ділянки на підставі наступних правочинів також є незаконним, а тому договори купівлі-продажу слід визнати недійсними. 
2.14.    Про порушення вимог чинного законодавства під час відведення земельних ділянок у приватну власність прокурору стало відомо лише після проведення міжрайонною прокуратурою перевірки на виконання завдання Генеральної прокуратури України від 26 квітня 2013 року та у поточному році під час додаткової перевірки додержання вимог містобудівного законодавства. Тому причини пропуску позовної давності є поважними.
2.15.    Державна інспекція сільського господарства України є органом, уповноваженим державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель. Однак у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення з позовом до суду, а власником спірної земельної ділянки є Миколаївська міська рада - відповідач у справі. Тому прокурор набув статус позивача відповідно до вимог статті 45 Цивільного процесуального кодексу (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду.
3.           22 березня 2017 року прокурор звернувся до суду із заявою від 21 березня 2017 року № 05-646вих-17, в якій виклав позовні вимоги так:
3.1.       Визнати незаконними та скасувати пункти 43 і 43.1 рішення № 36/61, якими затверджено проект землеустрою та передано у власність ОСОБА_1 спірну земельну ділянку за рахунок земель ТзОВ «Миколаївбудпроект» «з віднесенням її до земель житлової забудови для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд».
3.2.       Визнати недійсним державний акт.
3.3.       Повернути територіальній громаді міста Миколаєва спірну земельну ділянку шляхом витребування її у ОСОБА_3 .
4.    Заяву від 21 березня 2017 року прокурор мотивував так :
4.1.       Відповідно до висновків Верховного Суду України, сформульованих у постановах від 22 травня 2013 року у справі № 6-33цс13 і від 1 липня 2015 року у справі № 6-319цс15, державні акти на право власності на земельні ділянки є документами, що посвідчують право власності та видаються на підставі відповідних рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень. У спорах, пов`язаних із правом власності на земельні ділянки, недійсними можна визнавати як зазначені рішення, на підставі яких видано відповідні державні акти, так і самі акти на право власності на земельні ділянки. Визнання недійсними державних актів на право власності визнається законним, належним та окремими способом поновлення порушених прав у судовому порядку.
4.2.       Державний акт ОСОБА_1 отримала на підставі незаконного рішення № 36/61, а тому цей акт слід визнати недійсним.
4.3.       Згідно з пунктом 10 постанови Пленуму Верховного Суду України від 6 листопада 2009 року № 9 «Про судову практику розгляду цивільних справ про визнання правочинів недійсними» не підлягають задоволенню позови власників майна про визнання недійсними наступних правочинів щодо відчуження цього майна, які були вчинені після недійсного правочину. У такому разі майно можна витребувати від особи, яка не є стороною недійсного правочину, шляхом подання віндикаційного позову, зокрема, від добросовісного набувача - з підстав, передбачених частиною першою статті 388 Цивільного кодексу (далі - ЦК) України.
4.4.       Вибуття спірної земельної ділянки з комунальної власності відбулося не з волі власника (територіальної громади м. Миколаєва), а тому належним способом захисту порушеного права є витребування цієї ділянки від кінцевого набувача шляхом подання віндикаційного позову. Вказане відповідає висновкам Верховного Суду України, сформульованим у постановах від 17 лютого 2015 року у справі № 6-2407цс15 і від 13 травня 2015 року у справі № 6-67цс15.
Короткий зміст рішень суду, ухвалених під час первинного розгляду справи
5.           30 жовтня 2015 року Заводський районний суд м. Миколаєва ухвалив рішення, яким відмовив у задоволенні позову.
6.           24 березня 2016 року Апеляційний суд Миколаївської області ухвалив рішення, яким скасував рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 30 жовтня 2015 року й ухвалив нове - про часткове задоволення позову: визнав незаконним пункт 43 рішення № 36/61 у частині надання ОСОБА_1 у власність спірної земельної ділянки; визнав недійсним державний акт; у задоволенні позовних вимог в іншій частині відмовив.
7.           4 липня 2016 року Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ постановив ухвалу, якою залишив без змін рішення Апеляційного суду Миколаївської області від 24 березня 2016 року. 
8.           16 листопада 2016 року Верховний Суд України ухвалив постанову, якою скасував рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 30 жовтня 2015 року, рішення Апеляційного суду Миколаївської області від 24 березня 2016 року й ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 4 липня 2016 року, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.
9.           Мотивував постанову так :
9.1.       Миколаївська міська рада, ОСОБА_1 і ОСОБА_3 , заперечуючи проти позову, заявили про застосування позовної давності.
9.2.       Порівняння змісту термінів «довідався» та «міг довідатися» у статті 261 ЦК України дає підстави для висновку про презумпцію можливості й обов`язку особи знати про стан її майнових прав. Тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення свого цивільного права і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду, недостатньо. Позивач має довести, що він не міг дізнатися про порушення свого цивільного права. Це також випливає із загального правила, встановленого статтею 60 ЦПК України. Натомість відповідач повинен довести, що інформацію про порушення права позивач міг отримати раніше.
9.3.       У позовній заяві прокурор зазначив, що про порушення вимог чинного законодавства під час відведення земельних ділянок у приватну власність і про наявність підстав для визнання протиправним та скасування рішення № 36/61 йому стало відомо лише після проведення міжрайонною прокуратурою перевірки на виконання завдання Генеральної прокуратури України від 26 квітня 2013 року та під час додаткової перевірки додержання вимог містобудівного законодавства.
9.4.       З огляду на вказане суди мають надати оцінку доводам сторін і встановити: чи мала прокуратура об`єктивну можливість дізнатися про порушення законодавства до проведення нею перевірки; з якою метою помічник прокурора міста ОСОБА_4 був присутній на сесії; чи можливо було під час сесії встановити наявність підстав для визнання незаконним прийнятого міською радою рішення № 36/61.
9.5.       Оскільки суди не встановили тих обставин справи, від яких залежить її правильне вирішення, постановлені у справі рішення судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій слід скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції (новий розгляд)
10.        17 травня 2017 року Заводський районний суд м. Миколаєва ухвалив рішення про задоволення позовних вимог. 
11.        Рішення суд першої інстанції мотивував так :
11.1.    Миколаївська міська рада могла передати у власність ОСОБА_1 спірну земельну ділянку для будівництва й обслуговування житлового будинку лише за наявності таких умов: ця ділянка має саме вказане цільове призначення; на день виділення спірна земельна ділянка є вільною, надана за відповідною процедурою, і щодо неї чинне законодавство чи рішення компетентних органів, постановлені у межах їх повноважень, не встановлюють обмежень можливості її використання для зазначених цілей. Орган місцевого самоврядування не може приймати рішення щодо юридичної долі спірної земельної ділянки усупереч чинному земельному, водному або іншому законодавству. На такому рішенні не може бути заснованим право приватної власності особи на цю ділянку.
11.2.    Спірна земельна ділянка належить до території зелених насаджень загального користування, входить до земель прибережної захисної смуги та знаходиться на відстані 9 м від урізу води Бузького лиману.
11.3.    Оскільки у прибережних захисних смугах уздовж річок забороняється здійснювати будівництво, рішення № 36/61 є незаконним і його слід скасувати.
11.4.    За статтею 152 Земельного кодексу (далі - ЗК) України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) недійсними можна визнавати як рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, на підставі яких видано відповідні державні акти, так і самі такі акти на право власності на земельні ділянки. Вказане відповідає висновкам Верховного Суду України, сформульованим у постанові від 19 червня 2013 року у справі № 6-57цс13. А тому слід задовольнити вимогу про визнання недійсним державного акта.
11.5.    Територіальна громада м. Миколаєва як власник земель комунальної власності позбулася спірної земельної ділянки внаслідок незаконного розпорядження нею міською радою. Тому таке виділення спірної земельної ділянки ОСОБА_1 не є вираженням волі територіальної громади на відчуження цієї ділянки.
11.6.    З огляду на те, що спірна земельна ділянка вибула з володіння власника (територіальної громади) не з його волі, її слід витребувати з володіння ОСОБА_3 .
11.7.    Подавши позовну заяву у жовтні 2014 року, прокурор не пропустив позовну давність:
11.7.1.   Оскільки він звернувся до суду за захистом як порушених інтересів територіальної громади м. Миколаєва, так і суспільних, публічних інтересів за відсутності іншого органу, який згідно із законом уповноважений на захист цих інтересів, і набув процесуальні права позивача, тому треба визначити, коли прокурор довідався або міг довідатися про порушення прав територіальної громади м. Миколаєва та держави.
11.7.2.   Відповідно до висновку Верховного Суду України, викладеного у постанові від 22 лютого 2017 року (справа № 6-17цс17), прокурор як позивач має довести не тільки факт, через який він не знав про правопорушення, але й факт того, що він не міг дізнатись про це вчасно.
11.7.3.   Прокурор міг довідатись про порушення інтересів територіальної громади м. Миколаєва та державних інтересів внаслідок прийняття рішення № 36/61 лише під час проведення перевірки у березні 2013 року та внаслідок витребування і ретельного дослідження всієї землевпорядної документації, перевірки дійсного розташування спірної земельної ділянки на місцевості із залученням спеціалістів землевпорядних організацій, отримання від них додаткових відомостей тощо. 
11.7.4.   Прокурор не міг дізнатись про незаконність рішення № 36/61 на засіданні Миколаївської міської ради, що відбулося 4 вересня 2009 року, та про порушення цим рішенням державних інтересів, інтересів громади, оскільки у тексті рішення № 36/61 немає інформації, яка би підтверджувала порушення вимог закону під час прийняття цього рішення. Так, немає відомостей про розташування спірної земельної ділянки у межах прибережної захисної смуги (пляжної зони) Бузького лиману та у рекреаційній (зеленій) зоні загального користування. Крім того, відсутні такі відомості (прив`язки до місцевості) і у виданому на підставі рішення № 36/61 державному акті.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції (новий розгляд)
12.        20 вересня 2017 року Апеляційний суд Миколаївської області постановив ухвалу, якою залишив без змін рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 17 травня 2017 року.
13.        Мотивував ухвалу так :
13.1.    Обґрунтованими є висновки суду першої інстанції щодо незаконності передання спірної земельної ділянки у власність ОСОБА_1 , оскільки така ділянка належить до території зелених насаджень загального користування, входить до земельної ділянки площею 14 424 кв. м, розташованої у прибережній захисній смузі, та знаходиться на відстані 9 м від урізу води Бузького лиману, що суперечить приписам статей 58, 60, 61 ЗК України та статей 87, 88, 91 Водного кодексу (далі - ВК) України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
13.2.    Протягом 2009 - 2011 років до органів прокуратури не надходили заяви та повідомлення про порушення законності рішенням № 36/61, а будівництво на спірній земельній ділянці розпочалося лише у 2012 році.
13.3.    Підставою для проведення прокурорської перевірки стали повідомлення у засобах масової інформації (далі - ЗМІ) у лютому 2013 року про огородження території на березі лиману металевим парканом і масову порубку зелених насаджень під будівництво котеджів.
13.4.    Звернувшись із позовом у жовтні 2014 року, прокурор не пропустив позовну давність, встановлену статтею 257 ЦК України, оскільки про дійсне порушення інтересів громади та державних інтересів внаслідок прийняття рішення № 36/61 прокурор міг дізнатися лише після проведення перевірки на підставі постанови від 11 березня 2013 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
14.        У жовтні 2017 року ОСОБА_3 подав до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу, в якій просив скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
15.        26 червня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другоїсудової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
16.        Мотивував ухвалу тим, що ОСОБА_3 оскаржуєрішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 17 травня 2017 року й ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 20 вересня 2017 року з підстав порушення правил суб`єктної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1)         Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
17.         ОСОБА_3 мотивує касаційну скаргу так :
17.1.    Звернувшись із позовом, прокурор порушив принцип невтручання держави у здійснення територіальною громадою м. Миколаєва права власності.
17.2.    Суди необґрунтовано прийняли до розгляду вимоги, які прокурор заявив згідно із заявою від 21 березня 2017 року, фактично змінивши підставу та предмет позову.
17.3.    Вимоги про визнання незаконним і скасування рішення № 36/61, а також про витребування спірної земельної ділянки не можна розглядати у межах однієї справи за правилами цивільного судочинства, оскільки Миколаївська міська рада не може бути одночасно позивачем і відповідачем. Так, не прокурор, а лише Миколаївська міська рада як власник спірної земельної ділянки могла звернутись із віндикаційним позовом. Тоді як за вимогою про визнання незаконним і скасування рішення № 36/61 ця рада є належним відповідачем.
17.4.    Останню вимогу з урахуванням припису статті 16 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення з позовом, суд має розглядати за правилами господарського судочинства.
17.5.    Апеляційний суд не оцінив доводи ОСОБА_3 щодо неналежності спірної земельної ділянки до прибережної захисної смуги відповідно до рішення Миколаївської міської ради від 20 жовтня 1993 року № 18/14 про надання Міністерству оборони України (Квартирній експлуатаційній частині Миколаївського району) у постійне користування земельної ділянки площею 55,9 га на АДРЕСА_2 для розташування військового містечка № 62 і рішення Миколаївської міської ради від 24 лютого 2006 року № 43/50 про затвердження схеми розподілу земель на території військового містечка № 62 на АДРЕСА_2 на землі Міністерства оборони України та землі комунальної власності. Згідно зі схемою військового містечка № 62 територія вздовж Бузького лиману забудована будівлями та спорудами цього військового містечка. Враховуючи конкретні умови, що склалися, на території військового містечка № 62 не могла бути встановлена двокілометрова прибережна захисна смуга відповідно до пункту 10 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 486 від 8 травня 1996 року. Встановлення такої смуги означало би неможливість існування військового містечка в цілому.
17.6.    Визнання недійсним рішення органу публічної влади та договору, згідно з яким майно отримане у власність від держави, і подальше позбавлення права власності на підставі того, що цей орган порушив закон, є неприпустимим і незаконним. Обґрунтовує висновками Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 24 червня 2003 року у справі «Стретч проти Сполученого Королівства» (Stretch v. the United Kingdom, заява № 44277/98). 
17.7.    Прокурор пропустив позовну давність, що підтверджують висновки Верховного Суду України, сформульовані у постановах від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-152цс14, від 1 липня 2015 року у справі № 6-178цс15, від 16 вересня 2015 року у справі № 6-68цс15 і від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15. Причини такого пропуску не можна визнати поважними через те, що прокурору стало відомо про прийняття рішення № 36/61 під час надання дозвільних документів на погодження проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки. Так, на засіданні Миколаївської міської ради, на якому було прийняте рішення № 36/61, була присутньою помічник прокурора м. Миколаєва ОСОБА_4. А тому прокуратура в силу її обов`язків мала об`єктивну можливість отримати інформацію про порушення прав держави раніше 2013 року.
17.8.    Суди не оцінили показання свідка ОСОБА_4 
(2)         Позиції інших учасників справи
18.        У листопаді 2017 року заступник прокурора Миколаївської області подав заперечення на касаційну скаргу, в яких просив залишити останню без задоволення.
19.        Мотивував так :
19.1.    Звернувшись із заявою від 21 березня 2017 року, прокурор не змінював предмет і підставу позову, а надав суду письмові пояснення з метою уточнення позовних вимог.
19.2.    Розмежування компетенції судів з розгляду земельних і пов`язаних із земельними відносинами майнових спорів відбувається залежно від суб`єктного складу учасників останніх. Ті земельні та пов`язані із земельними відносинами майнові спори, сторонами в яких є юридичні особи, а також громадяни, що здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статус суб`єкта підприємницької діяльності, розглядають господарські суди. А інші спори суди розглядають за правилами цивільного судочинства, крім спорів, зокрема, щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень при реалізації ними управлінських функцій у сфері земельних правовідносин. Вирішення останніх згідно з пунктами 1 і 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, віднесено до компетенції адміністративних судів.
19.3.    Оскільки спірні правовідносини стосуються набуття громадянином права власності на земельну ділянку, необґрунтованими є доводи, наведені у касаційній скарзі, про те, що вимогу про визнання незаконним і скасування рішення № 36/61 треба розглядати за правилами господарського судочинства. 
19.4.    Миколаївська міська рада діяла всупереч інтересам територіальної громади, якій належить спірна земельна ділянка. Ця рада виступає відповідачем у справі, а прокурор набув статусу позивача.
19.5.    Відсутність окремого проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не означає відсутність прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом. Вказане відповідає висновкам Верховного Суду України, сформульованим у постановах від 21 травня 2014 року у справі № 6-16цс14 і від 24 грудня 2014 року у справі № 6-206цс14.
19.6.    Незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого певна земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, суперечить інтересам суспільства, що виражаються у правовідносинах, які пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності.
19.7.     ОСОБА_3 мав доступ до законодавства та в силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак спірної земельної ділянки (розташування на відстані 9 м від урізу води), проявивши розумну обачність, міг і повинен був знати про те, що ця ділянка перебуває у межах прибережної захисної смуги Бузького лиману, а тому вибула з володіння громади з порушенням вимог закону, що ставить добросовісність цього відповідача під час набуття спірної земельної ділянки у власність під обґрунтований сумнів.
19.8.    Позовну давність слід обчислювати не з дати прийняття рішення № 36/61, а з моменту виявлення порушень земельного законодавства під час прийняття цього рішення, тобто з березня 2013 року.
20.        Інші учасники справи позицію щодо касаційної скарги не висловили. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1)         Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
21.        Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, зокрема, такі обставини :
21.1.    30 січня 2009 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 32/37 про надання ТзОВ «Миколаївбудпроект» дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 23 502 кв. м в оренду строком на 10 років для обслуговування придбаного майна на АДРЕСА_2 .
21.2.    19 червня 2009 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 35/51 про затвердження ТзОВ «Миколаївбудпроект» проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 22 156 кв. м (з яких: 55 кв. м - під капітальною забудовою, 99 кв. м - під спорудами, 1 766 кв. м - під проходами, проїздами та площадками, 20 236 кв. м - під зеленими насадженнями) за рахунок земель міста, не наданих у власність або користування, з віднесенням цієї ділянки до земель комерційного використання для обслуговування придбаного майна на АДРЕСА_2 та про передання вказаної ділянки в оренду строком на 10 років.
21.3.    10 серпня 2009 року на підставі протоколу від 25 червня 2009 року № 6 ТзОВ «Миколаївбудпроект» звернулось із нотаріально посвідченою заявою до компетентних органів та до всіх, кого це стосується, про надання згоди на вилучення земельних ділянок орієнтованою площею 1 000 кв. м на користь дев`ятнадцятьох громадян для будівництва індивідуальних житлових будинків у пров. Авіаційному у м. Миколаєві за рахунок земельної ділянки площею 22 156 кв. м, наданої ТзОВ «Миколаївбудпроект» згідно з рішенням Миколаївської міської ради від 19 червня 2009 року № 35/51 для обслуговування придбаного майна.
21.4.    4 вересня 2009 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 36/61, згідно з пунктами 43 і 43.1 якого затвердила проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 за рахунок земель ТзОВ «Миколаївбудпроект» у власність спірної земельної ділянки з віднесенням її до земель житлової забудови, для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд. На підставі вказаного рішення ОСОБА_1 отримала державний акт.
21.5.    13 квітня 2011 року на підставі договору купівлі-продажу ОСОБА_1 відчужила спірну земельну ділянку на користь ОСОБА_2 , який 12 жовтня 2012 року продав її ОСОБА_3 
(1.1)     Щодо юрисдикції суду 
22.        Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
23.        ЦПК України у редакції, чинній на час звернення до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних і земельних відносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). Позивачем і відповідачем можуть бути фізичні і юридичні особи, а також держава (частина друга статті 30).
24.        Отже, критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір слід вирішувати за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
25.         ОСОБА_3 у касаційній скарзі стверджує, що вимогу про визнання незаконним і скасування рішення № 36/61 суд має розглядати за правилами господарського судочинства, оскільки відповідачем за цією вимогою є Миколаївська міська рада.
26.        Згідно з пунктом 6 частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу (далі - ГПК) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб`єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.
27.        Відповідно до частин першої та другої статті 1 ГПК України у зазначеній редакції підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб`єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб`єктами підприємницької діяльності.
28.        Позивачами є підприємства та організації, зазначені у статті 1 ГПК України у вказаній редакції, що подали позов або в інтересах яких подано позов про захист порушеного чи оспорюваного права або охоронюваного законом інтересу. Відповідачами є юридичні особи та у випадках, передбачених цим кодексом, - фізичні особи, яким пред`явлено позовну вимогу (частини друга та третя статті 21 ГПК України).
29.        Отже, на момент звернення до суду сторонами у господарському процесі за загальним правилом могли бути юридичні особи та фізичні особи-підприємці.
30.        Прокурор звернувся до суду, зокрема, з вимогою про визнання незаконним і скасування рішення № 36/61 в частині передання ОСОБА_1 у власність спірної земельної ділянки. Мотивував цю вимогу тим, що у Миколаївської міської ради не було підстав для передання у власність фізичній особі спірної земельної ділянки, що знаходиться у межах прибережної захисної смуги.
31.        У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права й обов`язки безпосередньо виникають, зокрема, з актів органів місцевого самоврядування (частина четверта статті 11 ЦК України). Отже, рішення цих органів можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов`язків.
32.        Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування.С уд визнає незаконним і скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
33.        Велика Палата Верховного Суду неодноразово констатувала, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин можна оспорювати з погляду його законності, а вимогу про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядати за правилами цивільного судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.У цьому разі вказану вимогу можна розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являти до суду для розгляду за правилами цивільного судочинства, якщо фактично метою заявлення зазначеної позовної вимоги є оскарження речового права (права власності), що виникло у фізичної особи внаслідок реалізації відповідного рішення ради. Тобто, якщо на підставі рішення органу місцевого самоврядування фізична особа набула речове право на земельну ділянку, вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача (близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала у пунктах 25-28 постанови від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц).
34.        Прийняття Миколаївською міською радою рішення № 36/61 в частині передання ОСОБА_1 у власність спірної земельної ділянки є стадією передання земельної ділянки у власність цієї фізичної особи, яка надалі отримала державний акт. Тому прокурор визначив її одним зі співвідповідачів у справі. Отже, позовна вимога про визнання незаконним рішення № 36/61 у відповідній частині спрямована на оскарження правомірності передання спірної земельної ділянки у власність ОСОБА_1 А крім того, прокурор просить визнати недійсним виданий їй державний акт і повернути спірну земельну ділянку територіальній громаді міста Миколаєва шляхом витребування її у кінцевого набувача.
35.        ЦПК України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, не передбачав обмежень щодо розгляду спору з таким предметом і суб`єктним складом як у цій справі за правилами цивільного судочинства, а ГПК України у вказаній редакції, навпаки встановлював обмеження за суб`єктним критерієм, які унеможливлювали розгляд пов`язаних вимог одночасно до юридичної особи та фізичних осіб. Тому з огляду на зміст спірних правовідносин, взаємопов`язаність позовних вимог і їх спрямованість на повернення власникові спірної земельної ділянки від останнього її набувача, необґрунтованим є довід касаційної скарги про наявність юрисдикції господарського суду щодо окремого розгляду вимоги про визнання незаконним і скасування рішення № 36/61. Заявлені вимоги в цілому треба розглядати за правилами цивільного судочинства (близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала у пунктах 29-32 постанови від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц і у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 444/1786/15).
(1.2)     Щодо повноважень прокурора
36.        Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
37.        Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
38.        Відповідно до пункту 2 статті 121 Конституції України у редакції, чинній на час подання позову, на прокуратуру покладається, зокрема, представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених законом.
39.        Представництво прокуратурою інтересів держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів держави у випадках, передбачених законом (частина перша статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду (далі - Закон № 1789-XII)).
40.        Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення до суду).
41.        Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави (частина третя статті 36-1 Закону № 1789-XII). За наявності зазначеної підстави з метою представництва держави прокурор має, зокрема, право в порядку, передбаченому процесуальним законом, звертатися до суду з позовами (пункт 1 частини п`ятої зазначеної статті).Обираючи форму представництва, передбачену частиною п`ятою статті 36-1 Закону № 1789-XII, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення, зокрема, інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту (частина шоста вказаної статті).
42.        ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).
43.        Відповідно до статей 317 і 319 ЦК України саме власнику належить право розпоряджатися своїм майном за власною волею.
44.        Суди встановили, що спірна земельна ділянка належить до комунальної власності територіальної громади м. Миколаєва. Прокурор вказував, що повноваження з розпорядження спірною земельною ділянкою належить до компетенції Миколаївської міської ради, а визначений у законодавстві орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель (Державна інспекція сільського господарства України) не має повноважень звертатися до суду з вимогами, які заявив прокурор у цій справі. З огляду на зазначене, подаючи позовну заяву до суду й оскаржуючи, зокрема, рішення Миколаївської міської ради, на підставі якого ОСОБА_1 безоплатно набула у власність спірну земельну ділянку, прокурор самостійно обґрунтував необхідність захисту інтересів держави у збереженні зеленої зони загального користування, яку не можна передавати у власність громадян для будівництва, та у збереженні прибережної захисної смуги Бузького лиману, і згідно з абзацом другим частини другої статті 45 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення до суду,набув статус позивача.
45.        Тому необґрунтованими є довід касаційної скарги про те, що прокурор без достатніх підстав замість Миколаївської міської ради заявив вимогу про повернення спірної земельної ділянки шляхом її витребування, а також довід касаційної скарги про те, що, звернувшись із позовом, прокурор втрутився у право власності територіальної громади м. Миколаєва на спірну земельну ділянку. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що за обставин цієї справи та за наявності суспільного інтересу у поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності, зокрема підвищеного інтересу громадськості до збереження у м. Миколаєві зеленої зони загального користування і прибережної захисної смуги Бузького лиману, прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави.
(1.3) Щодо дотримання принципів правомірного втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою
46.        Право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні (частина перша статті 321 ЦК України).
47.        Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції).
48.        Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції закріплює три окремі норми: 1) виражається у першому реченні першого абзацу, закладає принцип мирного володіння майном і має загальний характер; 2) викладена у другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності й обумовлює його певними критеріями; 3) закріплена у другому абзаці та визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна у загальних інтересах. Другу та третю норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, треба тлумачити у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «"East/West Alliance Limited" проти України» від 23 січня 2014 року (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), § 166-168).
49.        Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній метівтручання у право:
49.1.    Втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними.
49.2.    Якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів.
49.3.    Втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Справедливий баланс не буде дотриманий, якщо особа-добросовісний набувач внаслідок втручання в її право власності понесе індивідуальний і надмірний тягар, зокрема, якщо їй не буде надана обґрунтована компенсація чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на майно (див. рішення ЄСПЛ у справах «Рисовський проти України» від 20 жовтня 2011 року (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04), «Кривенький проти України» від 16 лютого 2017 року (Kryvenkyy v. Ukraine, заява № 43768/07)).
50.        Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки: встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.
(1.3.1) Чи ґрунтувалося втручання у право мирного володіння майном на законі?
(1.3.1.1) Щодо цільового призначення спірної земельної ділянки
51.        Землі України за основним цільовим призначенням поділяються, зокрема, на землі рекреаційного призначення, землі водного фонду (стаття 19 ЗК України).
52.        До земель водного фонду належать, зокрема, землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок і навколо водойм (стаття 58 ЗК України та стаття 4 ВК України).
53.        До земель комунальної власності, які не можна передавати у приватну власність, належать землі водного фонду, крім випадків, визначених ЗК України (пункт «ґ» частини третьої статті 83 цього кодексу).
54.        Частина друга статті 59 ЗК України обмежує можливість передання земель водного фонду у приватну власність випадком безоплатного передання громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування замкнених природних водойм (загальною площею до 3 гектарів).
55.        Отже, законодавство України обмежувало безоплатне передання у приватну власність земель водного фонду випадком передання за рішенням уповноваженого органу тільки замкнених природних водойм (загальною площею до 3 гектарів). Вказане обмеження, визначене на момент виникнення спірних правовідносин у пункті «ґ» частини третьої статті 83 і в частині другій статті 59 ЗК України, було доступним, чітким і зрозумілим, а наслідки його недотримання з огляду на приписи ЦК України - передбачуваними для будь-якої особи, яка набула земельну ділянку водного фонду, що не є замкненою природною водоймою загальною площею до 3 гектарів.
56.        На підставі наданих сторонами доказів суди встановили, що ОСОБА_1 безоплатно отримала у власність для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд спірну земельну ділянку, розташовану за 9 м від урізу води та належну до території зелених насаджень загального користування.
57.        Земельні ділянки під прибережні захисні смуги виділяються у межах водоохоронних зон вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності (частина перша статті 60 ЗК України, частина перша статті 88 ВК України).
58.        Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води (частина п`ята статті 88 ВК України, абзац четвертий пункту 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року № 173 (далі - Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів)).
59.        Прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності (статті 61-62 ЗК України, статті 89-90 ВК України, абзац другий пункту 8.19 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів і додаток 13 до цих правил).
60.        Отже, землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується особливий порядок їх використання та надання їх у користування. Такі землі можуть змінювати володільця лише у випадках, прямо передбачених у ЗК України та ВК України.
61.        Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування можуть передавати, зокрема, громадянам із земель водного фонду на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (частина четверта статті 59 ЗК України; близький за змістом припис закріплює частина третя статті 85 ВК України). 
Прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить у зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих закладів, з обов`язковим централізованим водопостачанням і каналізацією (частина перша статті 90 ВК України; абзац четвертий пункту 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів). У межах таких смуг уздовж морів, морських заток і лиманів забороняється діяльність, яка може призвести до завдання шкоди підземним та відкритим джерелам водопостачання, водозабірним і водоочисним спорудам, водоводам, об`єктам оздоровчого призначення, навколо яких вони створені (частина друга статті 113 ЗК України).
62.        Тобто, якщо земельна ділянка зайнята прибережною захисною смугою, таку ділянку можна було отримати в оренду для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо, а не у приватну власність для житлового будівництва. Згідно із Законом України від 17 травня 2012 року № 4709-VIперелік цих цілей можливого передання в оренду земельної ділянки, зайнятої прибережною захисною смугою, був розширений у ЗК України цілями догляду, розміщення й обслуговування об`єктів портової інфраструктури і гідротехнічних споруд. Однак передання такої ділянки навіть в оренду для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд ЗК України і після прийняття оскарженого рішення не передбачав.
Більше того, земельні ділянки прибережної захисної смуги уздовж лиману могли використовуватися згідно з чинним на час виникнення спірних правовідносин ВК України лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих закладів (не передбачає можливості житлового будівництва на таких ділянках і чинна редакція частини першої статті 90 ВК України).
63.        У позовній заяві та запереченнях на касаційну скаргу прокурор звертав увагу, що відсутність проекту землеустрою стосовно встановлення прибережної захисної смуги та невизначеність її меж в натурі не означає відсутність цієї смуги та не підтверджує правомірність передання у приватну власність спірної земельної ділянки, розташованої біля урізу води. Такі доводи прокурор обґрунтував висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах від 21 травня 2014 року у справі № 6-16цс14, від 9 вересня 2014 року у справі № 3-77гс14 і від 24 грудня 2014 року у справі № 6-206цс14:
63.1.    У постанові від 21 травня 2014 року у справі № 6-16цс14 Верховний Суд України зазначив, що відповідно до статті 88 ВК України, Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 5 листопада 2004 року № 434 і Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486, розмір і межі прибережних захисних смуг встановлювались за проектами землеустрою, а на землях населених пунктів - відповідно до існуючих на час встановлення конкретних умов забудови. При наданні відповідних земельних ділянок мають враховуватися положення законодавства щодо меж водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а у разі відсутності землевпорядної документації (документації із землеустрою, проекту землеустрою) та встановлених у натурі (на місцевості) меж прибережних захисних смуг водних об`єктів, збереження водних об`єктів має досягатися шляхом урахування під час розгляду матеріалів щодо надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, й орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486 з урахуванням конкретної ситуації.
63.2.    У постановах від9 вересня 2014 року у справі № 3-77гс14 і від 24 грудня 2014 року у справі № 6-206цс14 Верховний Суд України доповнив зазначені вище висновки, вказавши, що існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене законом (статтею 88 ВК України). А тому відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не означає її відсутність, оскільки розміри такої смуги встановлені законом (аналогічного висновку дійшла також Велика Палата Верховного Суду у постановах від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц і від 19 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц).
64.        Суди з урахуванням наведених вище приписів й акта обстеження державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Держекоінспекції у Миколаївській області від 14 березня 2013 року (т. 1, а. с. 13) встановили належність спірної земельної ділянки до прибережної захисної смуги Бузького лиману та її розташування за 9 м від урізу води. З огляду на приписи статті 400 ЦПК України Велика Палата Верховного Суду не має можливості переоцінити докази та встановити наявність у спірної земельної ділянки іншого режиму, ніж той, що встановлений у рішеннях судів першої й апеляційної інстанцій.
65.        У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися (частина четверта статті 88 ВК України у редакції, яка діяла до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Водного і Земельного кодексів України щодо прибережних захисних смуг» № 2740-VI від 2 грудня 2010 року).
66.        На землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови (пункт 10 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486).
67.        Розмір і межі прибережної захисної смуги, зокрема, навколо морських лиманів встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації (частини третя статті 60 ЗК України).
68.        Містобудівна документація - це затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій(частина перша статті 17 Закону України «Про основи містобудування»), з урахуванням яких визначається цільове призначення земель (абзац четвертий статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій», який був чинним на час прийняття оскарженого рішення).
69.        З огляду на вказані приписи Велика Палата Верховного Суду вважає, що законодавство, чинне на момент прийняття оскарженого рішення, вимагало визначати прибережні захисні смуги у межах населених пунктів з урахуванням будь-якої містобудівної документації у цій сфері та виходячи з конкретних умов забудови, які склалися на місцевості (у цій справі - виходячи з існування фактичної забудови саме на спірній земельній ділянці).
70.        Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що 19 червня 2009 рокуМиколаївська міська рада прийняла рішення № 35/51 про передання в оренду ТзОВ «Миколаївбудпроект» для обслуговування придбаного майна на АДРЕСА_2 земельної ділянки, частину якої 4 вересня 2019 року ця рада відповідно до пунктів 43-43.1 оскарженого рішенняпередала у приватну власність ОСОБА_1 як спірну земельну ділянку.
71.        Місцеві правила забудови - це нормативно-правовий акт, яким встановлюється порядок планування і забудови та іншого використання територій, окремих земельних ділянок, а також перелік усіх допустимих видів, умов і обмежень забудови та іншого використання територій та окремих земельних ділянок у межах зон, визначених планом зонування (абзац чотирнадцятий статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій»).
72.        У пункті 1.4 глави 1 частини ІІ «Вимоги та обмеження використання і забудови земельних ділянок на території міста» Правил використання та забудови території м. Миколаєва, затверджених рішенням Миколаївської міської ради від 17 жовтня 2003 року № 15/41 і які були чинними на час виникнення спірних правовідносин, ця рада передбачила реалізацію розробленого ВАТ «Миколаївводпроект» ще у 1997 році робочого проекту «Установление водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы рек Ингул, Ю. Буг и Бугского лимана на территории города Николаева», а також констатувала, що прибережна захисна смуга Бузького лиману належить до природоохоронних планувальних обмежень, які регламентують використання відповідних територій, що не можуть змінювати свої природоохоронні функції.
73.        Крім того, у пункті 3.4 глави 3 частини І «Аналіз сучасного стану міста, існуючої містобудівної документації та виявлення основних тенденцій розвитку міста, які повинні бути покладені в основу розробки "Правил використання та забудови території міста"» Правил використання та забудови території м. Миколаєваміська рада вказала на те, що обов`язковою умовою при реконструкції районів, розташованих на прибережних територіях, є дотримання положень, що стосуються організації водоохоронних зон. Тим самим Миколаївська міська рада визнала пріоритет норм щодо організації водоохоронних зон, зокрема і прибережної захисної смуги, перед вирішенням питань реконструкції районів, розташованих на прибережних територіях, у тому числі питань нової їх забудови.
74.        Частиною водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж на решті території такої зони, є прибережна захисна смуга (абзац тридцять восьмий статті 1 ВК України, абзац другий пункту 8.19, пункт 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів).
75.        Тому, плануючи виділення земельних ділянок у м. Миколаєві під будівництво, міська рада мала врахувати, що відповідно до абзацу третього пункту 10.17 Державних будівельних норм (далі - ДБН) 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування від 17 квітня 1992 року № 44, уздовж берегів водойм прибережні смуги установлюються завширшки не менше 20 м від урізу води, що відповідає нормальному підпертому рівню водойми.
76.        Різновидом містобудівної документації є генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (абзац восьмий статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій»).
77.        З огляду на вказані приписи Велика Палата Верховного Суду вважає, що законодавство, чинне на момент прийняття оскарженого рішення, вимагало встановлювати прибережні захисні смуги у межах населених пунктів з урахуванням будь-якої містобудівної документації у цій сфері та виходячи з конкретних умов забудови, які склалися на місцевості. У цій справі - виходячи з існування фактичної забудови саме спірної земельної ділянки на момент прийняття Миколаївською міською радою рішення № 35/51 від 19 червня 2009 року про передання в оренду ТзОВ «Миколаївбудпроект» для обслуговування придбаного майна на АДРЕСА_2 земельної ділянки, за рахунок частини якої у подальшому ОСОБА_1 була відведена у приватну власність спірна земельна ділянка. Нове житлове будівництво на земельних ділянках, зайнятих прибережною захисною смугою, не охоплювалося поняттям конкретних умов забудови, що склалися.
78.        Суд апеляційної інстанції не дослідив містобудівну документацію, зокрема, не оцінив Генеральний план м. Миколаєва, на підставі якого згідно з доводами касаційної скарги, було прийняте рішення № 36/61, а також не оцінив містобудівні обмеження, що були чинними на момент виділення земельної ділянки в оренду ТзОВ «Миколаївбудпроект» та які були передбачені у другому абзаці пункту 54 рішення Миколаївської міської ради № 35/51 від 19 червня 2009 року (т. 1, а. с. 8).
79.        Вирішуючи питання про те, якими були конкретні умови забудови спірної земельної ділянки, апеляційний суд не дослідив питання наявності на вказаній ділянці інших будівель чи споруд на час прийняття Миколаївською міською радою рішення № 35/51 від 19 червня 2009 року, зокрема, не проаналізував пояснювальну записку до проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність ОСОБА_1 (т. 1, а. с. 107) і ситуаційний план з експлікацією земельних угідь (т. 1, а. с. 51).
80.        Крім того, апеляційний суд не відреагував на аргументи ОСОБА_3 щодо забудови земельної ділянки будівлями військового містечка №  62 , для якого, як він вказує у касаційній скарзі, Миколаївська міська рада згідно з рішенням від 20 жовтня 1993 року № 18/14 надала Міністерству оборони України (Квартирній експлуатаційній частині Миколаївського району) у постійне користування земельну ділянку площею 55,9 га на АДРЕСА_2 (т. 2, а. с. 188), а далі розподілила території військового містечка № 62 на землі Міністерства оборони України та на землі комунальної власності територіальної громади м. Миколаєва згідно з рішенням від 24 лютого 2006 року № 43/50.
81.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у матеріалах справи відсутнє рішення Миколаївської міської радивід 24 лютого 2006 року № 43/50. Натомість є рішення цієї ради від 9 листопада 2006 року № 7/18 «Про розподіл території військового містечка № 62 на землі Міністерства оборони України та землі комунальної власності територіальної громади м. Миколаєва», згідно з яким відведення земельних ділянок із земель комунальної власності для обслуговування викупленого майна у Міністерства оборони України, а також надання земельних ділянок для нового будівництва слід вирішувати відповідно до чинного законодавства (т. 2, а. с. 191). Проте зазначене рішення апеляційний суд також не дослідив.
82.        З огляду на викладене, враховуючи те, що суд касаційної інстанції не повноважний встановлювати факти та досліджувати докази, які є у матеріалах справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що рішення апеляційного суду необхідно скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
83.        Заперечуючи у касаційній скарзі проти встановленого судами першої й апеляційної інстанції факту належності спірної земельної ділянки до прибережної захисної смуги Бузького лиману, ОСОБА_3 ні у цій скарзі, ні в апеляційній не висловлює заперечень щодо встановленого судами першої й апеляційної інстанції факту належності спірної земельної ділянки до території спеціального призначення - території зелених насаджень загального користування.
84.        Земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст належать до земель рекреаційного призначення (стаття 51 ЗК України). На цих землях забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель (частина друга стаття 52 ЗК України).
85.        Тому передання у приватну власність земельної ділянки, віднесеної до території зелених насаджень загального користування (земельної ділянки зелених зон і зелених насаджень міст), для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд без зміни її цільового призначення суперечить приписам ЗК України, що має врахувати суд під час нового розгляду справи (аналогічний висновок викладений у пункті 34 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 761/31121/14-ц та у пункті 72 постанови Великої Палати Верховного Суду від12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц).
(1.3.1.2) Щодо належного способу захисту права власності на земельну ділянку водного фонду
86.        За змістом статей 15 і 16 ЦК України кожна особа має право на захист її особистого немайнового або майнового права чи інтересу у суді.
87.        Кожна особа має право в порядку, встановленому ЦПК України, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси (частини перша та друга статті 3 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом; аналогічні приписи закріплені у частинах першій і другій статті 4 ЦПК України, чинного на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду).
88.        Завданнями цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави (стаття 1 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій; аналогічний припис закріплений у частині першій статті 2 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду).
89.        Зазначений захист має бути ефективним, тобто повинен здійснюватися з використанням такого способу захисту, який може відновити, наскільки це можливо, відповідні права, свободи й інтереси позивача (див. пункт 57 постанови від 5 червня 2018 року у справі № 338/180/17).
90.        Під способами захисту суб`єктивних земельних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав і вплив на правопорушника (див. пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16).
91.        Серед способів захисту речових прав цивільне законодавство виокремлює, зокрема, витребування майна з чужого незаконного володіння (стаття 387 ЦК України) й усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном (стаття 391 ЦК України, частина друга статті 52 ЗК України). Вказані способи захисту можна реалізувати шляхом подання віндикаційного та негаторного позовів відповідно.
92.        Предметом віндикаційного позову є вимога власника, який не є фактичним володільцем індивідуально-визначеного майна, до особи, яка незаконно фактично володіє цим майном, про повернення його з чужого незаконного володіння.
93.        Негаторний позов - це позов власника, який є фактичним володільцем майна, до будь-якої особи про усунення перешкод, які ця особа створює у користуванні чи розпорядженні відповідним майном. Позивач за негаторним позовом вправі вимагати усунути існуючі перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Означений спосіб захисту спрямований на усунення порушень прав власника, які не пов`язані з позбавленням його володіння майном.
94.        Власник земельної ділянки може вимагати, зокрема, усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою (частина друга статті 152 ЗК України).
95.        Власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном (стаття 391 ЦК України).
96.        Велика Палата Верховного Суду вже вказувала на те, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього кодексу (див. також висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постанові від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц та у пункті 70 постанови від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц).
97.        Отже, зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду (див. пункт 71 постанови Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц, пункт 96 постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц та пункт 81 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц).
98.        З огляду на вказане, враховуючи те, що приписи статті 388 ЦК України не застосовуються до вирішення спору за негаторним позовом, немає підстав вирішувати питання про наявність/відсутність волі територіальної громади м. Миколаєва в особі Миколаївської міської ради на розпорядження спірною земельною ділянкою. Велика Палата Верховного Суду вже висловлювалася про те, що наявність волі на відчуження земельної ділянки не входить до предмета доказування за негаторним позовом (див. пункт 106 постанови від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц). Тому неприйнятним є довід касаційної скарги про те, що територіальна громада м. Миколаєва в особі Миколаївської міської ради виявила волю на розпорядження спірною земельною ділянкою.
99.        Стосовно висновків судів попередніх інстанцій про наявність підстав для скасування державного акта Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку (пункт 143постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц). Однак, враховуючи те, що заволодіння землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України є неможливим, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку водного фонду не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку водного фонду та для її повернення власнику. Зазначене не суперечить висновку Верховного Суду України, сформульованому у постановах від 19 червня 2013 року у справі № 6-57цс13 (яким суд першої інстанції обґрунтував рішення у частині наявності підстав для визнання недійсним державного акта),від 22 травня 2013 року у справі № 6-33цс13 і від 1 липня 2015 року у справі № 6-319цс15 (які у заяві від 21 березня 2017 року просив застосувати прокурор), про те, що у спорах, пов`язаних із правом власності на земельні ділянки, недійсними можна визнавати як рішення, на підставі яких видані відповідні державні акти, так і самі ці акти. Вказані справи не стосуються захисту прав на земельні ділянки водного фонду. Задовольняючи ту чи іншу позовну вимогу, ефективність обраного позивачем способу захисту у конкретній ситуації має визначити суд.
100.     Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції про задоволення позову, апеляційний суд не врахував, що у позовній заяві прокурор просив повернути спірну земельну ділянку, а в заяві від 21 березня 2017 року (т. 3, а. с. 189-193) змінив формулювання цієї вимоги та просив повернути спірну земельну ділянку шляхом її витребування у ОСОБА_3 , об`єднавши по суті два способи захисту.
101.     Прокурор вважав застосовними до спірних правовідносин висновки Верховного Суду України, викладені у постановах від 17 лютого 2015 року у справі № 6-2407цс15 і від 13 травня 2015 року у справі № 6-67цс15. У зазначених постановах Верховний Суд України правильно вказав на те, що неможливим є одночасне подання віндикаційного та негаторного позову, й у випадках, коли такі вимоги заявлені одночасно, суд має самостійно визначити, яку вимогу по суті, а не за формою, поставив позивач, і застосувати належні норми права. Зазначений підхід відповідає принципу jura novit curia(«суд знає закони»), згідно з яким неправильна юридична кваліфікація сторонами спірних правовідносин не звільняє суд від обов`язку застосувати для вирішення спору належні приписи юридичних норм (див. пункт 144 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц).
102.     Крім того, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у постанові від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (пункти 81, 90, 143) вона конкретизувала висновки Верховного Суду України, сформульовані, зокрема, у постанові від 17 лютого 2015 року у справі № 6-2407цс15, а саме: з посиланням на попередні висновки (зокрема, на пункт 71 постанови Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц) вказала, що вимога зобов`язати повернути земельну ділянку водного фонду розглядається як негаторний позов, який можна заявити впродовж всього часу тривання порушення прав законного володільця цієї ділянки.
103.     Ураховуючи наведене, суди мали оцінити поєднання у заяві від 21 березня 2017 року взаємовиключних способів захисту, а, дійшовши висновку про знаходження спірної земельної ділянки у прибережній захисній смузі, не мали застосовувати до спірних правовідносин приписи ЦК України про витребування майна з чужого незаконного володіння замість приписів статті 391 цього кодексу та частини другої статті 52 ЗК України.
(1.3.1.3) Щодо позовної давності
104.     Позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу (стаття 256 ЦК України).
105.     Загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).
106.     Перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила (частина перша статті 261 ЦК України).
107.     Велика Палата Верховного Суду зауважує, що якщо у передбачених законом випадках у разі порушення або загрози порушення інтересів держави з позовом до суду звертається прокурор від імені органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, то за загальним правилом позовну давність слід обчислювати з дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (близький за змістом висновок сформульований, зокрема, у постанові Верховного Суду України від 12 квітня 2017 року у справі № 6-1852цс16, а також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справах № 369/6892/15-ц і № 469/1203/15-ц).
108.     У постанові від 20 червня 2018 року у справі № 697/2751/14-ц, зважаючи на її обставини, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що для вирішення питання про дотримання строку звернення до суду за захистом прав, суд має встановити, коли прокурор довідався чи міг довідатися про порушення інтересів держави. Вказаний висновок Велика Палата Верховного Суду конкретизувала у пункті 48 постанови від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17 так: позовна давність починає обчислюватися з дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися прокурор, у таких випадках: 1) прокурор, який звертається до суду у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, довідався чи мав об`єктивну можливість довідатися (під час кримінального провадження, прокурорської перевірки тощо) про порушення або загрозу порушення таких інтересів чи про особу, яка їх порушила або може порушити, раніше, ніж орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;2) прокурор звертається до судуу разі порушення або загрози порушення інтересів держави за відсутності відповідного органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту таких інтересів.
109.     У касаційній скарзі є довід про те, що суди неправильно застосували до спірних правовідносин приписи статей 257 і 261 ЦК України, оскільки прокурор, виконуючи функції нагляду, мав можливість отримати інформацію про порушення прав держави раніше 2013 року.
110.     Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що з позовом до суду прокурор звернувся у межах перебігу позовної давності.
110.1. Суд першої інстанції вказав на те, що протягом 2009 - 2011 років до органів прокуратури не надходили заяви та повідомлення про порушення законності рішенням № 36/61. Будівництво на спірній земельній ділянці розпочалося у 2012 році. Підставою для здійснення прокурорської перевірки стало повідомлення у ЗМІ про огородження території на березі лиману металевим парканом та масову порубку зелених насаджень під будівництво котеджів у лютому 2013 року. Перевірку у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів за повідомленнями у ЗМІ прокуратура провела на підставі постанови від 11 березня 2013 року. Отже, про дійсне порушення інтересів територіальної громади та державних інтересів оскарженим рішенням Миколаївської міської ради прокурор міг довідатись лише під час проведення у встановленому законом порядку перевірки у березні 2013 року.
110.2. Апеляційний суд також підтвердив, що тільки у лютому 2013 року за повідомленнями у ЗМІ про масове знищення зелених насаджень у зеленій зоні на узбережжі Бузького лиману у Заводському районі м. Миколаєва та проведення там підготовчих будівельних робітз`явилася об`єктивна можливість дізнатися про порушення прав власника спірної земельної ділянки, і у березні того ж року прокурор провів відповідну перевірку.Апеляційний суд вказав, що про незаконність передання спірної земельної ділянки ОСОБА_1 прокурор міг дізнатися після витребування та ретельного дослідження всієї землевпорядної документації, перевірки дійсного розташування спірної земельної ділянки на місцевості із залученням спеціалістів (землевпорядних організацій), отримання від них додаткових відомостей тощо. Крім того, суд апеляційної інстанції зауважив, що факт присутності працівника прокуратури на сесії Миколаївської міської ради під час прийняття оскарженого рішення на перебіг позовної давності не впливає, оскільки безпосередньо у рішенні № 36/61 немає відомостей про порушення цією радою законодавства.
111.     Висновок про те, що прокурор не пропустив позовну давність, суд першої інстанції обґрунтував, зокрема, висновками Верховного Суду України, сформульованими у постановах від 16 листопада 2016 року у справі № 6-2469цс16 і від 22 лютого 2017 року у справі № 6-17цс17:
111.1. Висновок Верховного Суду України, викладений у постанові від 16 листопада 2016 року у справі № 6-2469цс16, Велика Палата Верховного Суду конкретизувала у постанові від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (пункт 90) з огляду на те, що вимога зобов`язати повернути земельну ділянку водного фонду розглядається як негаторний позов, який можна заявити впродовж всього часу тривання порушення прав законного володільця цієї ділянки (див. також пункт 71 постанови Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц).
111.2. У справі № 6-17цс17, на відміну від справи № 487/10132/14-ц, спір виник між фізичними особами та стосувався витребування майна та визнання недійсним договору його купівлі-продажу. Верховний Суд України вказав, що порівняльний аналіз термінів «довідався» та «міг довідатися», вжитих у статті 261 ЦК України, дає підстави для висновку про презумпцію можливості й обов`язку особи знати про стан її майнових прав. Тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення його цивільного права і саме з цієї причини не звернувся за захистом до суду, недостатньо. Позивач повинен також довести те, що він не міг дізнатися про порушення свого цивільного права, а відповідач - що інформацію про порушення можна було отримати раніше. Зазначене є наслідком дії загального правила про обов`язковість доведення стороною спору тих обставин, котрі є підставами її вимог і заперечень.
112.     З огляду на те, що за змістом частини першої статті 400 ЦПК України суд касаційної інстанції не має можливості встановлювати чи вважати доведеними обставини, які не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, Велика Палата Верховного Суду вважає неприйнятними доводи касаційної скарги, спрямовані на встановлення інших обставин стосовно початку перебігу позовної давності, ніж ті, які встановили суди першої й апеляційної інстанцій.
113.     Щодо аргументів касаційної скарги про неврахування судами висновків Верховного Суду України, викладених у постановах від 29 жовтня 2014 року № 6-152цс14, від 1 липня 2015 року у справі № 6-178цс15, від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15 та від 16 вересня 2015 року у справі № 6-68цс15, Велика Палата Верховного Суду вважає ці аргументи неприйнятними та зазначає таке :
113.1. У справі № 6-152цс14, на відміну від справи № 487/10132/14-ц, Харківська міська рада заявила вимоги про визнання недійсними державних актів на право приватної власності на землю та договору купівлі-продажу земельної ділянки, приведення її у придатний для використання стан і повернення територіальній громаді. Вирішуючи питання про додержання позивачем позовної давності, Верховний Суд України дійшов висновку, що оскільки позивач як юридична особа набуває та здійснює права й обов`язки через свої органи, обізнаність позивача про порушення його прав або можливість такої обізнаності слід розглядати через призму обізнаності його органів та інших осіб, до повноважень яких належав контроль у сфері земельних відносин.
Верховний Суд України вважав, що суди неправильно застосували приписи частини першої статті 261 ЦК України, оскільки для визначення початку перебігу позовної давності має значення не тільки безпосередня обізнаність особи про порушення її прав, а й об`єктивна можливість цієї особи знати про обставини їх порушення.
113.2. 1 липня 2015 року Верховний Суд України прийняв постанову у справі № 6-178цс15 і зробив висновок про те, що позовна давність є строком пред`явлення позову як безпосередньо особою, право якої порушене, так і тими суб`єктами, які уповноважені законом звертатися до суду з позовом в інтересах носія порушеного права. І у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила. Положення закону про початок перебігу позовної давності поширюється і на звернення до суду прокурора із заявою про захист державних інтересів.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у справі № 6-178цс15 прокуратура подала позов в інтересах Бучанської міської ради Київської області, яка підтримала позов і якій було відомо про її порушене право з часу державної реєстрації фізичною особою права власності на земельну ділянку. Бучанська міська рада була позивачем за вимогою про стягнення нею відновної вартості зелених насаджень на земельній ділянці, яку вона раніше передала у приватну власність. Справа № 6-178цс15 не стосувалася вимоги прокурора про визнання незаконним і скасування рішення органу місцевого самоврядування про затвердження проекту землеустрою та передання у приватну власність земельної ділянки, за якою такий орган є відповідачем у справі № 487/10132/14-ц.
113.3. У висновку, викладеному у постанові від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15, Верховний Суд України зазначив, що, враховуючи те, що прокурор заявив позов в інтересах держави в особі Держсільгоспінспекції, суди не з`ясували, коли саме Держсільгоспінспекція довідалася або могла довідатися про порушення її права, та дійшли помилкового висновку про початок перебігу позовної давності з дня виявлення прокурором порушень земельного та містобудівного законодавства під час здійснення перевірки.
Натомість у справі № 487/10132/14-ц прокурор не представляв інтереси Держсільгоспінспекції, про що зазначив у позовній заяві.
113.4. Висловлений у постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі № 6-68цс15 висновок стосувався не повернення земельної ділянки водного фонду за негаторним позовом, а правовідносин щодо витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння. Цей висновок Верховного Суду України узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду щодо поширення на віндикаційні позови держави та територіальних громад (в особі органів державної влади та місцевого самоврядування відповідно) загальної позовної давності (див. постанову від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17). Проте підстави для його застосування у справі № 487/10132/14-ц відсутні, враховуючи відмінність обставин згаданих справ.
114.     Зазначене вище не впливає на висновки щодо суті касаційної скарги у справі № 487/10132/14-ц, зокрема, з огляду на те, що суди першої й апеляційної інстанцій дослідили обставини початку перебігу позовної давності та встановили, що прокурор не пропустив строк на звернення до суду з дня, коли дізнався або мав дізнатися про порушення права комунальної власності на спірну земельну ділянку.
(1.3.2) Чи переслідувало втручання у право приватної власності легітимну мету, що випливає зі змісту статті 1 Першого протоколу до Конвенції?
115.     Усунення перешкод територіальній громаді м. Миколаєва у здійсненні нею права користування та розпоряджання спірною земельною ділянкою переслідує легітимну мету контролю за використанням відповідного майна згідно із загальними інтересами, щоби таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом спірної земельної ділянки (див. також пункт 108 постанови від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц).
116.     Водоохоронні зони встановлюються вздовж річок, морів та навколо озер, водосховищ і інших водойм для запобігання забрудненню і виснаженню водних об`єктів (абзац перший пункту 8.19Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів), для створення сприятливого режиму водних об`єктів, попередження їх забруднення, засмічення і вичерпання, знищення навколоводних рослин і тварин, а також зменшення коливань стоку (частина перша статті 87 ВК України).
117.     У межах вказаних зон з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги (частина перша статті 60 ЗК України, пункт 1 частини першої статті 81, частина перша статті 88 ВК України).
118.     Отже, таке використання прибережних захисних смуг, яке не сприятиме досягненню зазначених цілей, може призводити до забруднення та засмічення поверхневих водних об`єктів, а також до втрати ними водності, виснаження водного об`єкта, що впливатиме на можливість задоволення потреб великої кількості людей.
119.     З огляду на це закон обмежив безоплатне передання у приватну власність земельних ділянок водного фонду випадком такого передання замкнених природних водойм загальною площею до 3 га (частина друга статті 59 ЗК України), а користування земельними ділянками у межах прибережних захисних смуг - переліком цілей, не пов`язаних із житловим будівництвом (частина четверта статті 59 ЗК України, пункт «г» частини другої статті 61, частина третя статті 85, пункт 4 частини другої статті 89, частина перша статті 90 ВК України тощо).
120.     Оскільки прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності (частина перша статті 61 ЗК України, частина перша статті 89 ВК України), уцих смугах забороняється, зокрема, будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів (пункт «г» частини другої статті 61 ЗК України, пункт 4 частини першої статті 89 ВК України, підпункт 4 абзацу третього пункту 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів). Дотримання встановлених заборон є необхідною умовою використання земельної ділянки, на яку поширюється режим прибережної захисної смуги, з тією метою, щоби навіть потенційне їх порушення не могло зашкодити охороні навколишнього природного середовища в цілому й конкретному водному об`єкту зокрема.
121.     Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству (частина третя статті 13 Конституції України).
122.     Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина сьома статті 41 Конституції України, частина третя статті 1 ЗК України).
123.     Кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля (частина перша статті 50 Конституції України).
124.     Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у спорах стосовно прибережних захисних смуг, земель лісогосподарського призначення, інших земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт «а» частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України) (див. пункт 127 постанови Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, пункт 90 постанови Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року у справі № 488/6211/14-ц, пункт 148 постанови Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року № 183/1617/16, пункт 53 постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц, пункт 117 постанови Великої Палати Верховного Судувід 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц).
(1.3.3) Чи є задоволення вимоги про повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність пропорційним легітимній меті втручання у право мирного володіння майном?
125.     Дійшовши висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції не оцінив пропорційність втручання у право власності ОСОБА_3 на спірну земельну ділянку, а саме пропорційність повернення спірної земельної ділянки легітимній меті застосування такого обмеження права на мирне володіння майном (співвідношення суспільного інтересу у контролі за використанням земельних ділянок, зайнятих прибережними захисними смугами, та територій зелених насаджень загального користування, і приватного інтересу у заволодінні такими ділянками для житлового будівництва).
126.     Під час нового розгляду справи, оцінюючи пропорційність втручання у право власності ОСОБА_3 на спірну земельну ділянку, суд апеляційної інстанції має, зокрема, врахувати, що вирішення заявлених у цій справі позовних вимог з огляду на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пункті 61 постанови від 5 грудня 2018 року у справі № 713/1817/16-ц і в пунктах 8.5, 8.18 її постанови від 4 грудня 2018 року у справі № 910/18560/16, не є вирішенням питання про право власності на житловий будинок, якщо такий споруджений на спірній земельній ділянці (її частині) (див. пункт 125.9 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц).
(1.4) Щодо інших доводів касаційної скарги
(1.4.1) Щодо застосовності рішення ЄСПЛ у справі «Стретч проти Сполученого Королівства»
127.     Велика Палата Верховного Суду не погоджується з доводами касаційної скарги щодо необхідності застосування до спірних правовідносин висновків ЄСПЛ, сформульованих урішенні від 24 червня 2003 року у справі «Стретч проти Сполученого Королівства» (Stretch v. United Kingdom, заява № 44277/98), оскільки обставини вказаної справи та справи № 487/10132/14-ц є відмінними.
127.1. У справі Стретча заявник уклав із муніципалітетом договір оренди земельної ділянки на 22-річний строк. За умовами цього договору заявник мав побудувати за свій власний рахунок до шести будинків для цілей легкої промисловості; одна з умов договору передбачала можливість продовження заявником строку оренди на наступні 21 рік. Проте, коли заявник надіслав повідомлення про бажання реалізувати право на продовження строку оренди, місцевий орган влади-правонаступник муніципалітету вирішив, що останній діяв, не усвідомлюючи неправомірності його дій, давши згоду включити до договору оренди таку умову, яка є недійсною (§ 33). ЄСПЛ зауважив, що ніщо не вказувало на те, що місцевий орган влади діяв всупереч суспільним інтересам, коли розпорядився майном, що перебувало в його управлінні, або що реалізація договірної умови про продовження строку оренди могла би завдати шкоди інтересам тієї чи іншої третьої особи або інтересам виконання цим органом якихось інших передбачених законом функцій (§ 39).
127.2. Натомість у справі № 487/10132/14-ц позовні вимоги обґрунтовані тим, що Миколаївська міська рада діяла всупереч суспільним інтересам у використанні прибережної захисної смуги, йіснує загальний інтерес у поверненні спірної земельної ділянки її власнику.
127.3. У справі Стретча, на думку ЄСПЛ, мало місце непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння його майном, оскільки заявник не лише мав сподівання на отримання у майбутньому прибутку від його інвестицій, але також розглядав умову про продовження строку оренди як важливу частину договору оренди, бо зобов`язання заявника за цим договором були пов`язані з будівництвом, і без зазначеної умови він мав би обмежені строки для того, щоби компенсувати вкладені ним кошти (§ 40, 41).
127.4. На противагу цьому у справі № 487/10132/14-ц прокурор вказував на те, що не лише Миколаївська міська рада не могла передати спірну земельну ділянку у приватну власність для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд, але й ОСОБА_1 і ОСОБА_3 не могли набути її у власність.
(1.4.2) Щодо заяви прокурора від 21 березня 2017 року
128.     У касаційній скарзі ОСОБА_3 вказує на те, що прокурор, звернувшись із заявою від 21 березня 2017 року, одночасно змінив предмет і підставу позову, а тому суди не могли приймати таку заяву до розгляду.
129.     Крім прав та обов`язків, визначених у статті 27 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, позивач має право протягом усього часу розгляду справи збільшити або зменшити розмір позовних вимог, відмовитися від позову. До початку розгляду судом справи по суті позивач має право шляхом подання письмової заяви змінити предмет або підставу позову, а відповідач -пред`явити зустрічний позов (частина друга статті 31 ЦПК України у тій же редакції).
130.     Предметом позову є певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує його вимоги щодо захисту права чи охоронюваного законом інтересу. Отже, зміна предмета позову означає зміну вимоги, з якою позивач звернувся до суду, а зміна підстав позову - це зміна обставин, на яких ґрунтується відповідна позовна вимога.
131.     У позовній заяві прокурор просив: визнати незаконним і скасувати рішення № 36/61 у частині надання ОСОБА_1 у власність спірної земельної ділянки: визнати недійсними договори купівлі-продажу останньої, укладені ОСОБА_1 з ОСОБА_2 , а надалі - ОСОБА_2 з ОСОБА_3 ; скасувати державну реєстрацію права власності на спірну земельну ділянку; повернути спірну земельну ділянку у комунальну власність.
132.     22 березня 2017 року прокурор подав до суду першої інстанції заяву від 21 березня того ж року № 05-646вих-17(т. 3, а. с. 189-193), в якій зазначив про зміну предмета позову і просив суд: визнати незаконними та скасувати пункти 43 і 43.1 рішення № 36/61; визнати недійсним державний акт; повернути спірну земельну ділянку у комунальну власність шляхом витребування її у ОСОБА_3 .
133.     Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції належно не відреагував на доводи апеляційної скарги щодо одночасної зміни прокурором у заяві від 21 березня 2017 року предмета та підстав позову. Так, підстави для визнання незаконним і скасування рішення № 36/61 та для повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність були наведені у позовній заяві. Однак апеляційний суд, вказавши, що учасники справи могли надати заперечення щодо уточнених позовних вимог і докази на підтвердження цих заперечень, не звернув увагу на те, чи навів прокурор у позовній заяві за відсутності у ній вимоги про визнання недійсним державного акта підстави для визнання його недійсним. Вказане процесуальне порушення суд апеляційної інстанції має усунути під час нового розгляду справи, врахувавши висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у цій постанові.
(2)         Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
(2.1)     Щодо суті касаційної скарги
134.     Відповідно до пункту 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має, зокрема, право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і передати справу повністю на новий розгляд.
135.     Підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази або необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи (пункти 1 і 2 частини третьої статті 411 ЦПК України).
136.     Оскільки суд апеляційної інстанції не забезпечив належної обґрунтованості судового рішення, зокрема не відреагував на доводи ОСОБА_3 щодо встановлення обставин, які, на думку останнього, мають значення для вирішення справи, та дослідив не всі зібрані у справі докази, Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 20 вересня 2017 року слід скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
(2.2)     Щодо судових витрат
137.     З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, підлягають розподілу за результатами розгляду спору.
Керуючись частиною першою статті 400, пунктом 2 частини першої статті 409, пунктами 1 і 2 частини третьої, частиною четвертою статті 411, статтями 416-419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.    Касаційну скаргу  ОСОБА_3 задовольнити частково.
2.    Ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 20 вересня 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до Миколаївського апеляційного суду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. М. Ситнік
Судді: | Н. О. Антонюк | О. Р. Кібенко
| Т. О. Анцупова | В. С. Князєв
| С. В. Бакуліна | Л. М. Лобойко
| В. В. Британчук | Н. П. Лященко
| Ю. Л. Власов | О. Б. Прокопенко
| М. І. Гриців | В. В. Пророк
| Д. А. Гудима | Л. І. Рогач
| Ж. М. Єленіна | О. С. Ткачук
| О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
| | О. Г. Яновська
Відповідно до частини третьої статті 415 ЦПК України постанову оформив суддя Гудима Д. А.