ПОСТАНОВА
Іменем України

04 лютого 2020 року 
Київ
справа №826/14805/15
адміністративне провадження №К/9901/9733/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів:  Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/14805/15
за позовом Приватного підприємства "УКРБАЛТБУД" до Державної екологічної інспекції в м. Києві про визнання протиправними дій та рішень, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції в м. Києві на постанову Київського апеляційного адміністративного суду, прийняту 07 квітня 2016 року у складі колегії суддів: головуючого - Кучми А.Ю., суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.,
в с т а н о в и в :
ПП «УКРБАЛТБУД» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної екологічної інспекції в м. Києві про:
- визнання протиправними дій відповідача щодо проведення позапланової перевірки позивача та видачі припису від 27 травня 2015 року;
- визнання незаконним наказу відповідача від 13 травня 2015 року № 96 про проведення позапланової перевірки позивача;
- визнання незаконним припису відповідача від 27 травня 2015 року про усунення виявлених порушень природоохоронного законодавства, виданого позивачу;
- визнання таким, що не породжує жодних правових наслідків, акта № 34 перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, складеного відповідачем за результатами перевірки позивача.
В обґрунтування позову зазначено, що відповідачем, за відсутності передбачених чинним законодавством підстав, прийнято оскаржуваний наказ, на підставі якого проведено перевірку позивача, за наслідками якої складено акт перевірки, на підставі протиправних висновків якого складено оскаржуваний припис.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2016 року у задоволенні вищевказаного адміністративного позову відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2016 року вирішено скасувати   постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2016 року   та постановити нову, якою позовні вимоги Приватного підприємства «УКРБАЛТБУД» до Державної екологічної інспекції в м. Києві про визнання протиправними дій та рішень  задовольнити частково.
Визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції в м. Києві щодо проведення позапланової перевірки Приватного підприємства «УКРБАЛТБУД» та видачі припису від 27 травня 2015 року.
Визнати незаконним наказ Державної екологічної інспекції в м. Києві від 13 травня 2015 року № 96 про проведення позапланової перевірки Приватного підприємства «УКРБАЛТБУД».
Визнати незаконним припис Державної екологічної інспекції в м. Києві від 27 травня 2015 року № 08/07.
В решті позовні вимоги  залишити без задоволення.
Як встановлено судами, відповідачем 14 квітня 2015 року, на підставі постанови слідчого відділу Дніпровського районного управління Головного управління МВС України в м. Києві від 09 квітня 2015 року (далі - постанова слідчого) прийнято наказ № 74 щодо здійснення позапланової перевірки, яким зобов`язано державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища міста Києва Чижа В.В. та Кошового І.Г . у період з 14 квітня 2015 року по 27 квітня 2015 року здійснити виїзд для перевірки фактів щодо можливих протиправних дій ТОВ «Терра Капітал», позивачем та ТОВ «БК «АРМІС» при здійсненні підготовчих та будівельних робіт на території прибережної захисної смуги за адресою: м. Київ, вул. Микільсько-Слобідська, 1 та по проспекту Броварському у Дніпровському районі м. Києва (далі - адреса будівництва).
На підставі оскаржуваного наказу та направлення на перевірку  від 13 травня 2015 року № 39 відповідачем у період з 13 по 26 травня 2015 року проведено позапланову перевірку дотримання позивачем за адресою будівництва вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, за наслідками якої відповідачем складено акт перевірки.
Згідно акта перевірки відповідачем виявлені наступні порушення вимог законодавства:
- заходи для максимальної утилізації відходів, реалізації чи передачі їх іншим споживачам або підприємствам, установам та організаціям, що займаються збиранням, обробленням та утилізацією відходів, не здійснюються;
- зберігання та видалення відходів не здійснюються відповідно до вимог екологічної безпеки;
- первинний поточний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються, ведеться з порушенням установлених форм;
- на момент перевірки, дозвіл, ліміт на утворення та розміщення відходів не надано;
- статистична звітність щодо поводження з відходами не подається;
- склад і властивості відходів, що утворюються, ступінь їх небезпечності для навколишнього природного середовища не визначені та не погоджені;
- інвентаризація джерел утворення відходів не проведена, показник загального утворення відходів (далі - Пзув) не розрахований;
- в ході огляду земельної ділянки будівельного майданчику позивача за адресою будівництва інспекторами виявлено засмічення земельної ділянки будівельними відходами різноморфологічного складу загальною площею 105 м. кв., також виявлено штучно створену яму для злива залишок з бетонних міксерів загальною площею 17,4 м. кв., виміри проводились рулеткою Р50 УЗК (ДСТУ 4179-2003) фото фіксація проводилась фото носієм OLIMPUS FE-47.
З метою усунення недоліків та порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час перевірки дотримання вимог законодавства в сфері охорони навколишнього природного середовища, 27 травня 2015 року відповідачем складено оскаржуваний припис № 08/07пр, відповідно до якого позивача зобов`язано:
1) подавати статистичну звітність щодо поводження з відходами;
2) визначити та погодити склад і властивості відходів, що утворюються, ступінь їх небезпечності для навколишнього природного середовища;
3) вести первинний облік відходів, що утворюються за встановленою формою 1 ВТ;
4) провести інвентаризацію джерел утворення та видів відходів. Звіт про інвентаризацію відходів надати відповідачу;
5) на підставі інвентаризації джерел утворення відходів провести розрахунок Пзув. Копію розрахунку надати відповідачу;
6) у разі, якщо Пзув перевищує граничне значення, що дорівнює 1000 умовних одиниць та/або показник загального обсягу оброблення чи утилізації відходів більше 100 тонн на рік, заповнити реєстрові карти об`єктів утворення, оброблення та утилізації відходів і подати їх на затвердження КМДА, а також отримати дозвіл та ліміт на утворення та розміщення відходів;
7) у випадку, якщо Пзув не перевищує гранично значення і є меншим 1000 умовних одиниць, подати декларацію про утворення відходів;
8) копії вищезазначених документів надати відповідачу;
9) укласти договори для максимальної утилізації відходів, реалізації чи передачі їх іншим споживачам або підприємствам, установам та організаціям, що займаються збиранням, обробленням та утилізацією відходів.
Пункти 1, 2, 4-9 оскаржуваного припису зобов`язано виконати до 27 червня 2015 року, а пункт 3 - постійно.
Відмовляючи у позові, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність дій відповідача щодо прийняття на підставі постанови слідчого оскаржуваного наказу.
Крім того, в обґрунтування свого рішення суд першої інстанції вказав, що позивачем не надано суду належних доказів в обґрунтування протиправності вимог оскаржуваного припису та належних доказів дотримання позивачем вказаних вимог станом на час перевірки.
Суд апеляційної інстанції при прийнятті рішення дійшов висновку, що надання дозволу на проведення перевірки не потребується у разі, коли така перевірка проводиться при одночасній наявності умов: за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених  Кримінальним процесуальним кодексом України. Тобто, всі ці умови є обов`язковими, а тому не допускається проведення перевірки без дозволу КМ України лише за наявності постанови слідчого за відсутності судового рішення.
У касаційній скарзі відповідач заявив вимогу про скасування постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, вважає скаргу необґрунтованою, у зв`язку з чим просить відмовити у її задоволенні.
Суд, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення без задоволення касаційної скарги.
Як встановлено, оскаржений у цій справі наказ щодо здійснення позапланової перевірки відповідачем прийнято на підставі постанови слідчого відділу Дніпровського районного управління Головного управління МВС України в м. Києві.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) підставами для здійснення позапланових заходів є: 
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; 
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання; 
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю); 
обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення; 
неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів; 
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Отже, такої підстави для позапланової перевірки суб`єкта господарювання, як постанова слідчого, законом не передбачено.
При цьому, згідно з частинами другою, третьою статті 6 Закону № 877-V проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України. 
Суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа. 
Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону № 877-V виключно законами встановлюються: 
органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; 
види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); 
повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; 
вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; 
спосіб здійснення державного нагляду (контролю); 
санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа. 
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю). 
Відповідно до частини сьомої статті 4 Закону № 877-V у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого відповідно до закону, припускає неоднозначне тлумачення прав і обов`язків суб`єкта господарювання або органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб, рішення приймається на користь суб`єкта господарювання. 
За змістом статті 31 Закону № 1622-VII перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.
Відповідно до Постанови № 408, у зв`язку із запровадженням статтею 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами Кабінетом Міністрів України постановив, що «<…> надання дозволу Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців державними інспекціями та іншими контролюючими органами за переліком згідно з додатком (за винятком перевірок стану підготовки до роботи енергетичних об`єктів суб`єктів електроенергетики та суб`єктів відносин у сфері теплопостачання) здійснюється шляхом прийняття відповідного розпорядження.
Надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України».
Відповідач, з посиланням на Постанову Кабінету Міністрів України «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями   та іншими контролюючими органами» від 13 серпня 2014 року №408 (далі -Постанова КМУ) та статтю 31 Закону України «Про внесення змін   до закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік», стверджує про можливість призначення позапланових перевірок за постановою слідчого.
У цьому зв`язку варто зауважити, що покликання відповідача на статтю 31 Закону №   1622-VII як на правову підставу для призначення позапланової перевірки позивача є недоречним, адже норми цієї статті діяли протягом серпня-грудня 2014 року і оскільки Постанова № 408 прийнята на виконання цієї статті, то на дату виникнення спірних правовідносин така теж вичерпала свою дію. 
Аналогічний підхід до вирішення подібного спору висловив Верховний Суд у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у справі № 805/3137/17-а (К/9901/1072/17). 
Між тим, стаття 19 Конституції України зобов`язує відповідача як суб`єкта владних повноважень діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Тому якщо закон не містить такої підстави для проведення позапланової перевірки як постанова слідчого, то проведення на цій підставі позапланової перевірки не може вважатися законним. Відповідач у межах своїх повноважень повинен діяти відповідно до закону. 
Отже, дії відповідача щодо призначення, відтак і проведення позапланової перевірки позивача на підставі постанови слідчого є незаконними, що у підсумку дає підстави стверджувати про неправомірність припису, прийнятого за наслідками цієї перевірки.
Враховуючи встановлені у цій справі обставини, з огляду на правове регулювання спірних правовідносин, касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в м. Києві залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2016 року у справі № 826/14805/15 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик 
 А.І. Рибачук ,
Судді Верховного Суду