ПОСТАНОВА
Іменем України

17 лютого 2020 року 
Київ
справа №821/3630/15-а
адміністративне провадження №К/9901/15000/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 821/3630/15-а
за позовом   ОСОБА_1 до Цюрупинської районної державної адміністрації Херсонської області про визнання дій протиправними, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду, прийняту 13 січня 2016 року у складі судді Пекного А.С. та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду, прийняту 24 лютого 2016 року у складі колегії суддів: головуючого - Зуєвої Л.Є., суддів: Шевчук О.А., Федусика А.Г.,
в с т а н о в и в :
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою до Цюрупинської районної Державної адміністрації Херсонської області та просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо витребування передбачених п.66 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 "Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини" документів для надання дозволу на придбання малолітньому синові ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1. житлового будинку та надання повноважень для підписання від його імені договору купівлі-продажу при нотаріальному оформленні та інших необхідних для цього правочину документів;
- визнати протиправною відмову Цюрупинської РДА, оформлену протоколом засідання комісії з питань захисту прав дитини від 09 жовтня 2015 року № 11 у наданні дозволу на придбання малолітньому синові ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1. житлового будинку та надання повноважень для підписання від його імені договору купівлі-продажу при нотаріальному оформленні та інших необхідних для цього правочину документів;
- визнати протиправними дії відповідача, які виразились у порушенні строків розгляду заяви позивача від 07 вересня 2015 року про надання вищезгаданого дозволу.
В обґрунтування позовних вимог зазначалося, що позивач є батьком малолітньої дитини - ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 та вважає протиправними дії Цюрупинської районної Державної адміністрації Херсонської області щодо витребування передбачених п.66 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 "Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини" документів для надання дозволу на придбання малолітньому синові житлового будинку.
Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 13 січня 2016 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Цюрупинської районної державної адміністрації Херсонської області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 07 вересня 2015 року про надання дозволу на придбання своєму синові ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
Зобов`язано Цюрупинську районну державну адміністрацію Херсонської області розглянути заяву ОСОБА_1 від 07 вересня 2015 року про надання дозволу на придбання своєму синові ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 та прийняти за наслідками розгляду одне з рішень, передбачених статтею 177 Сімейного кодексу України та Порядком провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2016 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою  у задоволенні позову відмовлено.
Як встановлено, позивач є батьком малолітньої дитини ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , що підтверджується Свідоцтвом про народження дитини серії НОМЕР_1 .
07 вересня 2015 року позивач звернувся до органу опіки та піклування Цюрупинської РДА із заявою про надання дозволу на придбання своєму синові житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 та надання йому повноважень підписати за сина договір купівлі-продажу при нотаріальному оформленні та інші необхідні для цього правочину документи.
До цієї заяви позивачем було долучено копії: свідоцтва про народження дитини; паспорта; свідоцтва про право на спадщину за заповітом на житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , на ім`я ОСОБА_2 ОСОБА_3 ІНФОРМАЦІЯ_2; довіреності на право представництва інтересів громадянки Козінцевої- ОСОБА_3 .
Розгляд поданих позивачем документів розпочався на засіданні комісії з питань захисту прав дитини Цюрупинської РДА, яке відбулось 24 вересня 2015 року та оформлено протоколом № 10. На цьому засіданні вирішено перенести розгляд цього питання на іншу дату та розглянути на черговому засіданні у жовтні 2015 року у зв`язку з відсутністю даних про наявність або відсутність зареєстрованих дітей віком до 18 років за адресою АДРЕСА_1.
24 вересня 2015 року до відповідача надійшло звернення громадянки Компаній ОСОБА_4 , в якому повідомлено про існування судового спору про право на спадщину за заповітом та про право власності на житловий будинок за адресою АДРЕСА_1 , який виник між цією громадянкою та ОСОБА_6 , ОСОБА_1 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 
30 вересня 2015 року відповідачем зроблено письмовий запит за № 01-26/6-3228 до Цюрупинського районного суду Херсонської області щодо надання інформації про знаходженні в провадженні суду цивільних справ з приводу житлового будинку за адресою АДРЕСА_1 .
Листом Цюрупинського районного суду Херсонської області від 01 жовтня 2015 року № 7054 відповідачу надано інформацію про надходження 28 вересня 2015 року до суду позовної заяви ОСОБА_9 до ОСОБА_10 , ОСОБА_1 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 про визнання довіреності та свідоцтва про спадщину недійсними, а також заяви про забезпечення позову, які знаходяться в провадженні судді ОСОБА_11 .
Рішенням комісії з питань захисту прав дитини Цюрупинської РДА, яке відбулось 09 жовтня 2015 року та оформлено протоколом № 11 позивачу відмовлено у надані дозволу на вчинення правочину щодо нерухомого майна, що розташоване за адресою АДРЕСА_1 .
За змістом витягу з протоколу від 09 жовтня 2015 року № 11 підставою для прийняття такого рішення, з посиланням на лист Цюрупинського районного суду Херсонської області від 01 жовтня 2015 року № 7054 та приписи п.6 ч.5 ст. 177 Сімейного кодексу України, стало існування між ОСОБА_1 та третіми особами судового спору стосовно нерухомого майна, за дозволом на вчинення правочину щодо якого звернувся позивач.
У касаційній скарзі позивач заявив вимогу про скасування рішень судів апеляційної інстанції та першої інстанцій з прийняттям нового рішення, яким позов задовольнити.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Суд, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги без задоволення, а оскарженого судового рішення - без змін, оскільки відсутні підстави для його скасування.
Відповідно до ст. 657 ЦК України договір купівлі-продажу житлового будинку (квартири) укладається у письмовій формі і підлягає нотаріальному посвідченню.
Статтею 17 Закону України «Про охорону дитинства» та частиною 2 ст.177 Сімейного Кодексу України встановлено, що батьки малолітньої дитини не мають права без дозволу органу опіки та піклування вчиняти такі правочини щодо її майнових прав: укладати договори, які підлягають нотаріальному посвідченню та (або) державній реєстрації, в тому числі договори щодо поділу або обміну житлового будинку, квартири; видавати письмові зобов`язання від імені дитини; відмовлятися від майнових прав дитини.
Відповідно до п. 3 Порядку вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 22 лютого 2012 року № 296/5, правочини від імені неповнолітніх можуть бути посвідчені лише за умови, якщо вони були вчинені за згодою батьків та з дозволу органів опіки і піклування.
У відповідності до ст. 56 ЦК України та п. 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866, районні держадміністрації, є органами опіки та піклування, які відповідно до законодавства проводять діяльність із захисту особистих, майнових та житлових прав дітей. Безпосереднє ведення справ стосовно захисту прав дітей, покладаються на служби у справах дітей районних держадміністрацій.
Згідно п. 66 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, служба у справах дітей за місцем знаходження майна надає консультації громадянам з питань підготовки необхідних документів щодо відчуження майна дитини.
Для відчуження майна дитини батьки, опікуни або піклувальники подають зазначеній службі такі документи: заяву кожного з батьків (опікунів, піклувальників); копію паспорта громадянина України, тимчасового посвідчення громадянина України, паспортного документа іноземця; копію реєстраційного номера облікової картки платника податків (у разі наявності); документ, що підтверджує право власності (користування) дитини на відчужуване майно; витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, виданий відповідно до законодавства; копію свідоцтва про народження дитини; довідку з місця проживання, про склад сім`ї та реєстрацію або витяг з домової книги; копію рішення про встановлення опіки над дитиною (для опікунів, піклувальників); копію рішення про встановлення опіки над майном дитини (для опікунів, піклувальників); копію свідоцтва про укладення або розірвання шлюбу між батьками дитини (у разі наявності).
Відповідно до ч. 4 ст. 177 Сімейного Кодексу України дозвіл на вчинення правочинів щодо нерухомого майна дитини надається органом опіки та піклування після перевірки, що проводиться протягом одного місяця, і лише в разі гарантування збереження права дитини на житло.
Положеннями ч. 5 ст. 177 СК України встановлено, що органи опіки та піклування можуть відмовити у наданні дозволу на вчинення правочинів щодо нерухомого майна дитини з одночасним зверненням до нотаріуса щодо накладення заборони відчуження такого майна лише у випадках, зокрема, якщо ними встановлено, що між батьками дитини або між одним з них та третіми особами існує судовий спір стосовно нерухомого майна, за дозволом на вчинення правочину щодо якого звернулися батьки дитини (або один з них).
Розглядаючи заяву ОСОБА_1 від 07 вересня 2015 року, на засіданні комісії з питань захисту прав дитини Цюрупинської райдержадміністрації, відповідно до протоколу від 24 вересня 2015 року № 10, було вирішено перенести розгляд питання про надання ОСОБА_1 дозволу на придбання житлового будинку для його малолітнього сина на жовтень 2015 року, у зв`язку з відсутністю офіційних даних про те, що в житловому будинку в АДРЕСА_1 не зареєстровані і не проживають неповнолітні діти, які потребують захисту їх житлових прав.
Крім того 24 вересня 2015 року до служби у справах дітей Цюрупинської районної Державної адміністрації звернулась ОСОБА_12 , яка повідомила, що між нею та позивачем і ОСОБА_6 існує судовий спір про право власності останньої на житловий будинок у АДРЕСА_1 .
Після запиту Органу опіки і піклування Цюрупинської райдержадміністрації Цюрупинський районний суд Херсонської області повідомив про знаходження в провадженні суду зазначеного позову ОСОБА_12 .
Виходячи з цього, враховуючи положення ч. 5 ст. 177 СК України, відмова Цюрупинської районної Державної адміністрації Паламарчуку В.В. у наданні дозволу на вчинення правочину для його сина є обґрунтованою.
Крім того, орган опіки і піклування Цюрупинської районної Державної адміністрації в особі комісії з питань захисту прав дитини є органом, уповноваженим на прийняття рішень як належний суб`єкт владних повноважень з огляду на таке.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Згідно п. 67 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, дозвіл на вчинення правочинів щодо нерухомого майна, право власності на яке або право користування яким має дитина надається районною, районною у мм. Києві та Севастополі держадміністрацією, виконавчим органом міської, районної в місті ради за поданням служби у справах дітей після проведення зазначеною службою перевірки документів за місцем знаходження майна протягом одного місяця з дня надходження заяви на вчинення правочинів щодо нерухомого майна дитини лише у разі гарантування збереження її права на житло і оформляється рішенням, витяг з якого видається заявникам службою у справах дітей. Для здійснення правочинів щодо нерухомого майна дитини батьки, опікуни або піклувальники подають службі у справах дітей документи, зазначені у пункті 66 цього Порядку. Служба у справах дітей розглядає протягом 10 робочих днів подані документи та з`ясовує наявність (відсутність) обставин, що можуть бути підставою для відмови у наданні дозволу на вчинення правочинів щодо нерухомого майна дитини.
Відповідно до п.п.2 п.4 Положення про комісію з питань захисту прав дитини, затвердженого Розпорядженням голови Цюрупинської районної Державної адміністрації від 17 лютого 2015 року № 45 комісія є не тільки консультативним та дорадчим органом, але і колегіальним, який має право розглядати та вирішувати спірні питання, щодо майнових прав дитини.
Згідно п. 6 цього Положення комісію очолює голова районної Державної адміністрації. Голова комісії може мати заступника.
Пунктом 8 встановлено, що основною організаційною формою діяльності комісії є її засідання, які проводяться у разі потреби, але не рідше ніж один раз на місяць.
Також в межах своєї компетенції комісія приймає рішення, організовує їх виконання у відповідності до п. 9.
Згідно п.10 Положення рішення комісії приймається відкритим голосуванням простою більшістю голосів членів комісії, присутніх на засіданні.
Отже, орган опіки і піклування в особі Цюрупинської районної Державної адміністрації на засіданні комісії з питань захисту прав дитини, яке відбулося 24 вересня 2015 року, обґрунтовано вирішив перенести розгляд питання про надання ОСОБА_1 дозволу на придбання житлового будинку для його малолітнього сина на жовтень 2015 року через відсутність необхідного пакету документів, яких не було у розпорядженні органу опіки і піклування з вини самого позивача.
Крім того, зазначене рішення суб`єкта владних повноважень було оформлено протоколом засідання комісії від 24 вересня 2015 року № 10, в межах місячного строку, як того і вимагають положення ст. 177 СК України та п. 66 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини.
Також судом було встановлено, що рішення Органу опіки і піклування Цюрупинської райдержадміністрації від 09 жовтня 2015 року № 11 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на купівлю для його малолітнього сина житлового будинку у АДРЕСА_1 , було також оформлене протоколом засідання комісії з питань захисту прав дитини, зазначені рішення були підписані головою районної Державної адміністрації Райтаровським М.А., як головою цього органу опіки і піклування.
Стосовно строків розгляду заяви ОСОБА_1 та бездіяльності органу владних повноважень, яка є предметом оскарження, суд виходить із такого.
За змістом ч.4 ст.177 Сімейного Кодексу України перевірка, що передує наданню органом опіки та піклування дозволу на вчинення правочинів щодо нерухомого майна дитини, проводиться протягом одного місяця.
Суд виходить у цій справі з того, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону  та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до  закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
Самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.
Така правова позиція була викладена  у постанові Верховного Суду України від 13 червня 2017 року у справі № 12-1393а17 і постанові  Великої Палати Верховного Суду  від 19 квітня 2018 року у справі № П/9901/137/18 (800/426/17).
Суд враховує, що 07 вересня 2015 року позивач звернувся до органу опіки та піклування з заявою. На засіданні комісії з питань захисту прав дитини, яке відбулося 24 вересня 2015 року, тобто в місячний термін, обґрунтовано було перенесено розгляд питання про надання ОСОБА_1 дозволу на придбання житлового будинку для його малолітнього сина на жовтень 2015 року  через відсутність необхідного пакету документів, яких не було у розпорядженні органу опіки і піклування з вини самого позивача,  передбаченого Порядком провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини.
Рішенням органу опіки і піклування Цюрупинської районної Державної адміністрації від 09 жовтня 2015 року № 11, тобто невдовзі після надходження листа Цюрупинського районного суду Херсонської області від 01 жовтня 2015 року № 7054 (вх. 07 жовтня 2015 року), було прийнято рішення.
Отже, хоча рішення прийнято у термін, на 2 дні більше, ніж місячний, однак протиправна бездіяльність відповідача відсутня, оскільки цей термін був зумовлений об`єктивною необхідність відкласти розгляд питання, а також отримати відповідь на запит.
Що стосується позовної вимоги визнати протиправними дії відповідача щодо витребування передбачених п.66 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 "Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини" документів, суд вважає її обґрунтованою, оскільки вказана норма встановлює перелік документів, необхідний для відчуження майна дитини, а не для придбання.  
Отже, витребовуючи передбачені п.66 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 "Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини" документи, відповідач діяв не на підставі законодавства.
Суди дійшли помилкового висновку в частині відмови у позові щодо визнання протиправними дій відповідача щодо витребування передбачених п.66 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 "Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини", документів.
Щодо решти вимог колегія зазначає, що орган опіки і піклування, як суб`єкт владних повноважень діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Тобто, в решті вимог, колегія суддів вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про відмову у позові.
Касаційну скаргу належить задовольнити частково.
Судові витрати належить покласти на сторони пропорційно до задоволених позовних вимог. 
Керуючись статтями 139, 345, 349, 350, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 13 січня 2016 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2016 року скасувати в частині відмови у позові щодо визнання протиправними дій відповідача щодо витребування передбачених п.66 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 "Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини" документів та прийняти нове рішення у цій частині позовних вимог, яким позов задовольнити.
Визнати протиправними дії Цюрупинської районної державної адміністрації Херсонської області щодо витребування у ОСОБА_1 документів, передбачених п. 66 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866.
В решті постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2016 рок у справі № 821/3630/15-а залишити без змін.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Цюрупинської районної державної адміністрації Херсонської області на користь ОСОБА_1 відшкодування понесених ним витрат по сплаті судового збору у розмірі 1164 (тисяча сто шістдесят чотири) гривні 88 коп.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик 
 А.І. Рибачук ,
Судді Верховного Суду