П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
22 січня 2020 року
м. Київ          
 
Справа № 2-а/489/7/2016
Провадження № 11-786апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до відділу превентивної діяльності Головного управління Національної поліції УМВС України в Миколаївській області, інспектора СОМ ДТП ВДАІ Мельника Андрія Вікторовича, Управління патрульної поліції у м. Миколаєві, Регіонального сервісного центру МВС України в Миколаївській області про визнання дій неправомірними, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Ленінського районного суду м. Миколаєва від 22 лютого 2016 року (суддя Спінчевська Н. А.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2016 року(судді Стас Л. В., Турецька І. О., Косцова І. П.),
УСТАНОВИЛА:
У жовтні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання незаконними дій інспектора СОМ ДТП ВДАІ Мельника А. В. щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення від 29 липня 2015 року № 243105 за статтею 124 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та зобов`язання відділу з обслуговування Миколаївської області Центру безпеки дорожнього руху та автоматизованих систем при МВС України його скасувати. 
Під час розгляду справи суди установили, що 13 березня 2015 року відносно ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення № 743281 за порушення пункту 16.3 Правил дорожнього руху, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 року № 1306.
17 квітня 2015 року Ленінським районним судом м. Миколаєва розглянуто адміністративні матеріали відносно ОСОБА_1 про притягнення його до адміністративної відповідальності за статтею 124 КУпАП, за результатами розгляду провадження у справі закрито у зв`язку з відсутністю в його діях складу адміністративного правопорушення.
Постановою Апеляційного суду Миколаївської області від 20 травня 2015 року постанову Ленінського районного суду м. Миколаєва від 17 квітня 2015 року залишено без змін.
26 травня 2015 року до начальника Управління ДАІ УМВС України в Миколаївській області іншою стороною, учасником дорожньо-транспортної пригоди, було подано скаргу, за результатами розгляду якої відносно ОСОБА_1 складено новий протокол про адміністративне правопорушення від 29 липня 2015 року № 243105.
Постановою Ленінського районного суду м. Миколаєва 10 вересня 2015 року, залишеною без змін постановою Апеляційного суду від 27 жовтня 2015 року, ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 124 КУпАП, провадження у справі закрито у зв`язку із закінченням строків притягнення до адміністративної відповідальності на підставі пункту 7 статті 247 цього Кодексу.
При цьому ОСОБА_1 , вважаючи протокол відповідача про адміністративне правопорушення від 29 липня 2015 року № 243105 незаконним, звернувся із цим позовом до адміністративного суду за захистом своїх прав.
Ленінський районний суд м. Миколаєва постановою від 22 лютого 2016 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 21 квітня 2016 року скасував рішення суду першої інстанції, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, оскільки цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись із указаними судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
Незгода скаржника, зокрема, з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття провадження в адміністративній справі за його позовом обґрунтована тим, що в цьому випадку предметом оскарження є не тільки протокол про притягнення до адміністративної відповідальності, а й дії суб`єктів владних повноважень щодо складання такого документа, що є публічно-правовим спором, який у розумінні пункту 1 частини першої статті 17 КАС у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом, має вирішуватися в порядку адміністративного судочинства. 
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 25 травня 2016 року відкрив касаційне провадження.
На час розгляду справи відповідачі відзивів на касаційну скаргу не подали.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАСвикладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
31 липня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС. 
Дослідивши в межах, визначених частиною першою статті 341 КАС, наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду таке.
Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій), справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи).
Таким чином, на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, до компетенції адміністративних судів належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій. 
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Проте відповідно до частини третьої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи про накладення адміністративних стягнень.
Частиною першою статті 221 КУпАП розгляд справ про адміністративні правопорушення, передбачені, серед інших, статтею 164 зазначеного Кодексу, віднесено до компетенції суддів районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб саме у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням владно-управлінських дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Разом з тим, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, складання протоколу - це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та з огляду на положення 
статті 251 КУпАП є предметом оцінки суду як доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності. 
Слід також зауважити, що розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, яка притягується до відповідальності, що не відповідає завданням адміністративного судочинства.
При цьому сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги, спрямовані на фактичне визнання його незаконним, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду у постановах від 13 березня 2019 року, прийнятій за наслідками розгляду справи № 712/7385/17 про визнання протиправними дій щодо незаконного складення протоколу про адміністративне правопорушення, вказала на те, що оскільки дії відповідачів щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення без ухвалення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не породжують правових наслідків для особи та не порушують його права, то вони окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності не оскаржуються. 
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що цей спір не є публічно-правовимта не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки відповідач при складанні протоколу про адміністративне правопорушення, здійснював не публічно-владні управлінські функції, а процесуальні дії, оцінка яким надається під час розгляду справи про адміністративне правопорушення. 
Окрім того слід зазначити, що оскарження дій відповідача щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення та й скасування його в судах взагалі не оскаржується окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Оскільки висновки суду апеляційної інстанції про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів зроблені з правильним застосуванням і дотриманням норм матеріального й процесуального права, касаційну скаргу  ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2016 року - без змін.
Щодо вимог скаржника про ухвалення у справі нового рішення - про задоволення позову у зв`язку з неправильним застосуванням судом першої інстанції при відмові в його задоволенні норм матеріального права Велика Палата Верховного Суду, зважаючи на положення частини першої статті 328 КАС, вважає за необхідне вказати на неможливість касаційного перегляду в цьому провадженні рішення суду першої інстанції, апеляційного перегляду якого не відбулосяу зв`язку із закриттям провадження у справі з процесуальних підстав.
 Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1  залишити без задоволення.
2. Ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	Н. О. Антонюк	О. Р. Кібенко	
 	Т. О. Анцупова	В. С. Князєв	
 	С. В. Бакуліна	Л. М. Лобойко	
 	В. В. Британчук	Н. П. Лященко	
 	Ю. Л. Власов	Л. І. Рогач	
 	М. І. Гриців	О. М. Ситнік	
 	Д. А. Гудима	О. С. Ткачук	
 	В. І. Данішевська	В. Ю. Уркевич	
 	Ж. М. Єленіна	О. Г. Яновська