ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 січня 2020 року 
Київ
справа №826/27891/15
адміністративне провадження №К/9901/7998/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року (судді - Кузьменко В.А., Арсірій Р.О., Огурцов О.П.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2016 року (судді - Карпушова О.В., Епель О.В., Губська Л.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до  Кабінету Міністрів України, третя особа - Національна поліція України про оскарження нормативно-правового акта в частині,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
У грудні 2015 року позивач звернулась до суду з позовом, в якому просила:
визнати невідповідним нормативно-правовому акту вищої юридичної сили та нечинним Порядок тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках та стоянках, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2008 року №1102, в наступних частинах: 
-          абзац другий пункту 2 «Тимчасове затримання транспортного здійснюється також у разі виявлення транспортного боржника, оголошеного в розшук відповідно до статті 40 Закону України «Про виконавче провадження»;
-          абзац другий пункту 4 в частині слів «.....акт огляду та тимчасового затримання транспортного засобу»;
-          пункт 6 в частині слів: «.....повідомлення про тимчасове затримання транспортного засобу та необхідність прибуття такого водія до територіального органу Національної поліції для оформлення протоколу про адміністративне правопорушення або винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення.....»;
-          пункт 7 в частині слів «......після складення протоколу про адміністративне правопорушення або винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення»;
-          пункт 8 в частині слів: «.......під час складання протоколу про адміністративне правопорушення або винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення, а в разі його відсутності - до чергової частини територіального органу Національної поліції. Про тимчасове затримання транспортного засобу боржника поліцейський повідомляє державному виконавцю протягом трьох діб»;
-          пункт 11 в частині слів «…...крім транспортного засобу боржника...»;
-          пункт 12 в частині слів «……за умови оплати ним витрат, пов`язаних з транспортуванням та зберіганням такого транспортного засобу, та пред`явлення відповідної постанови у справі про адміністративне правопорушення або протоколу про адміністративне правопорушення у разі їх складення...»;
-          абзац другий пункту 12 «Повернення тимчасово затриманого транспортного засобу боржника, який зберігається на спеціальному майданчику чи стоянці, здійснюється за вимогою державного виконавця»;
-          пункт 13 «За транспортування і зберігання транспортного засобу на спеціальному майданчику чи стоянці справляється плата у встановленому спільним наказом МВС, Мінфіну та Мінекономіки розмірі».
Відповідач подав до суду клопотання про залишення адміністративного позову без розгляду в частині позовних вимог про визнання невідповідним правовому акту вищої юридичної та нечинним з 08 серпня 2015 року Порядку тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках та стоянках, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2008 року №1102, а саме в частинах: пункту 11 в частині слів "... крім транспортного засобу боржника..."; пункту 12 в частині слів "…за умови оплати ним витрат, пов`язаних з транспортуванням та зберіганням такого транспортного засобу, та пред`явлення відповідної постанови у справі про адміністративне правопорушення або протоколу про адміністративне правопорушення у разі їх складення..."; абзацу другого пункту 12 "Повернення тимчасово затриманого транспортного засобу боржника, який зберігається на спеціальному майданчику чи стоянці, здійснюється за вимогою державного виконавця."; пункту 13 "За транспортування і зберігання транспортного засобу на спеціальному майданчику чи стоянці справляється плата у встановленому спільним наказом МВС, Мінфіну та Мінекономіки розмірі."
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2016 року, адміністративний позов ОСОБА_1 в частині позовних вимог про визнання невідповідним правовому акту вищої юридичної сили та нечинним з 08 серпня 2015 року Порядку тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках та стоянках, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.12.2008 року №1102, а саме - в частинах пункту 11 в частині слів «...крім транспортного засобу боржника...»; пункту 12 в частині слів «…за умови оплати ним витрат, пов`язаних з транспортуванням та зберіганням такого транспортного засобу, та пред`явлення відповідної постанови у справі про адміністративне правопорушення або протоколу про адміністративне правопорушення у разі їх складення...»; абзацу другого пункту 12 «Повернення тимчасово затриманого транспортного засобу боржника, який зберігається на спеціальному майданчику чи стоянці, здійснюється за вимогою державного виконавця»; пункту 13 «За транспортування і зберігання транспортного засобу на спеціальному майданчику чи стоянці справляється плата у встановленому спільним наказом МВС, Мінфіну та Мінекономіки розмірі», залишено без розгляду на підставі статей 99, 100 КАС України через пропуск позивачкою строку звернення до суду. 
Постановляючи ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду в частині оскарження пунктів 11, 12, 13 Постанови Кабінету Міністрів України від 17.12.2008р. №1102 суди виходили з того, що адміністративний позов в цій частині подано поза межами шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, встановленого частиною другою статті 99 КАС України.
Суди виходили з того, що постанова «Про затвердження Порядку тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках і стоянках» прийнята та набрала чинності Кабінетом Міністрів України ще у 2008 році, оскаржувані позивачем абзац другий пункту 12 і пункт 13 не змінювались з часу затвердження Порядку, а пункти 11 та 12 останній раз змінювались у 2012 році, а тому передбачений статтею 99 КАС України строк звернення до суду позивачем пропущено, оскільки звернувшись до суду з позовом 24 грудня 2015 року, позивачка пропустила шестимісячний строк звернення до суду, поважних причин його пропуску не навела, а тому суди прийняли рішення про залишення позовної заяви без розгляду.
Отже, суди дійшли висновку, що позивачці мало бути відомо про наявність Порядку та внесення змін до нього в частині оскаржуваних норм, з моменту набранням ними чинності.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги  
У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 10 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що шестимісячний строк звернення до суду, передбачений статтею 99 КАС України, нею не пропущений.  Датою початку відліку її порушених прав слід вважати дату набрання чинності Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху» від 14 червня 2015 року № 596-VIII - 08.08.2015р., нормам якого з цього моменту почав не відповідати інший нормативно-правовий акт - постанова Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2008 року №1102 «Про затвердження Порядку тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках і стоянках».
Позиція інших учасників справи 
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги 
Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 01 грудня 2016 року відкрив касаційне провадження на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2016 року.
15 березня 2018 року касаційні скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Стародуб О.П. (судді) Анцупова Т.О., Кравчук В.М.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.
У судове засідання 16 січня 2020 року сторони не з`явились, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, що підтверджується матеріалами справи. 
Згідно приписів частини першої статті 345 КАС України суд касаційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) перегляду ухвал судів першої та апеляційної інстанцій; 4) перегляду рішень суду першої інстанції та постанов апеляційної інстанції у справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження.
Враховуючи неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання суд вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2016 року., адміністративний позов ОСОБА_1 в частині позовних вимог про визнання невідповідним правовому акту вищої юридичної сили та нечинним з 08 серпня 2015 року Порядку тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках та стоянках, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.12.2008 року №1102, а саме - в частинах пункту 11 в частині слів «...крім транспортного засобу боржника...»; пункту 12 в частині слів «…за умови оплати ним витрат, пов`язаних з транспортуванням та зберіганням такого транспортного засобу, та пред`явлення відповідної постанови у справі про адміністративне правопорушення або протоколу про адміністративне правопорушення у разі їх складення...»; абзацу другого пункту 12 «Повернення тимчасово затриманого транспортного засобу боржника, який зберігається на спеціальному майданчику чи стоянці, здійснюється за вимогою державного виконавця»; пункту 13 «За транспортування і зберігання транспортного засобу на спеціальному майданчику чи стоянці справляється плата у встановленому спільним наказом МВС, Мінфіну та Мінекономіки розмірі», залишено без розгляду на підставі статей 99, 100 КАС України через пропуск позивачкою строку звернення до суду. 
Вказані ухвали є предметом оскарження у касаційному порядку. 
Релевантні джерела права й акти їх застосування. 
Згідно з частинами першої, другої статті 99 КАС України (чинного на час звернення до суду) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Стаття 171 КАС України (чинного на час звернення до суду) передбачала особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 171 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною другою статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Перевіряючи обґрунтованість висновку судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку із пропуском позивачем строку звернення до адміністративного суду, Суд враховує сутність і ознаки нормативно-правового акту.
Для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки: приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою; містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми; розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.
Звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.
Дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту. 
Факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.
Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту; дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом; дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача); чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду; коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.
За умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.
Питання застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах уже вирішувалось Верховним Судом у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі №712/8985/17 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висловлених у ній висновків.
При цьому У Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року по справі № 1-7/99 визначено, що дію нормативно-правового акту в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.
Рішеннями ЄСПЛ визначено, що право на доступ до суду має «застосовуватися на практиці і бути ефективним». Для того щоб право на доступ до суду було ефективним, особа «повинна мати реальну можливість оскаржити дію, що порушує її права» (рішення у справах «Bellet v. France» та «Nunes Dias v. Portugal»).
Суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) може позбавити заявників права звертатися до суду (рішення ЄСПЛ у справі «Perez de Rada Cavanilles v. Spain»).
Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
Відповідно до частин першої, четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Враховуючи викладене, оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд 
ПОСТАНОВИВ
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2016 року скасувати.
Справу направити для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду м. Києва.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Суддя-доповідач                                                                      А.Г. Загороднюк 

судді                                                                                           Л.О.Єресько 

                                                                                          В.М. Соколов