ПОСТАНОВА
Іменем України

23 січня 2020 року 
Київ
справа №289/1305/17
адміністративне провадження №К/9901/55570/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                    Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                             Жука А.В., 
                                                                      Мартинюк Н.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1  
на рішення Коростишівського районного суду Житомирської області від 27.02.2018 (головуючий суддя - В.В. Янчук)
та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2018 (головуючий суддя - С.М. Шевчук, судді - Є.М. Мацький, В.Б. Шидловський)
у справі №  289/1305/17
за позовом ОСОБА_1  
до Радомишльської районної ради Житомирської області
про визнання протиправним та скасування рішення,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Радомишльської районної ради Житомирської області, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення від 27.03.2009 № 232. 
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що відповідно до наказу про припинення трудового договору (контракту) від 15.02.2016 № 17-СО позивача було звільнено з посади завідувача зуботехнічною лабораторією Комунальної організації «Радомишльська стоматологічна поліклініка» Радомишльської районної ради Житомирської області на підставі пункту 1 статті 40 Кодексу законів про працю України. Звільнення позивача відбувалось неналежною посадовою особою, яка зайняла посаду керівника комунальної організації «Радомишльської стоматологічної поліклініки» Радомишльської районної ради Житомирської області -               Приборецьким А.М. без погодження на сесії Радомишльської районної ради у відповідності до рішення Радомишльської районної ради Житомирської області від 27.03.2009 № 232 «Про затвердження Положення про порядок укладання контракту з керівником підприємства, що є у спільній власності територіальних громад сіл, селища, міста, району при прийманні на роботу» та рішення Радомишльської районної ради Житомирської області від 21.03.2014 № 341 «Про затвердження Положення про порядок управління об`єктами спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст району» було передбачено призначення зазначених керівників затверджувати на пленарних засіданнях.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3. Рішенням Коростишівського районного суду Житомирської області від 27.02.2018, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2018, у задоволенні позову відмовлено. 
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що захист заявленого позивачем права знаходиться поза межами правовідносин, які виникли у зв`язку з прийняття відповідачем оскаржуваного рішення. Будь-яких доводів щодо порушення прав та інтересів позивача оскаржуваним рішенням суду не надано та не доведено.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення скасувати, ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити. 
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує про порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що стало підставою порушення прав позивача - звільнення його з роботи посадовою особою, незаконно прийнятою на роботу. Вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій, що у позивача відсутнє право на оскарження спірного рішення, оскільки позивач був прийнятий на посаду завідувача зуботехнічною лабораторією у комунальне підприємство, що перебуває у спільній власності територіальних громад сіл, селища, міста, району.      
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить судові рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення. 
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 16.07.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 
9. Ухвалою Верховного Суду від 22.01.2020 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи 
10. Рішенням Радомишльської районної ради Житомирської області 19 сесії V скликання від 27.03.2009 № 232 затверджено Положення про порядок укладання контракту з керівником підприємства, що є у спільній власності територіальних громад сіл, селища, міста, району, при прийманні на роботу. 
11. Наказом керівника Комунального підприємства «Радомишльська стоматологічна поліклініка» А.М. Приборецьким № 17-СО про припинення трудового договору (контракту) ОСОБА_1 15.02.2016 звільнено з посади завідувача зуботехнічної лабораторії на підставі пункту 1 статті 40 Кодексу законів про працю України, у зв`язку із скороченням штатної посади. 
12. Позивач вважає, що його звільнення відбувалось неналежною посадовою особою, яка зайняла посаду керівника комунальної організації «Радомишльської стоматологічної поліклініки» Радомишльської районної ради Житомирської області - Приборецьким А.М. без погодження на сесії Радомишльської районної ради у відповідності до рішення Радомишльської районної ради Житомирської області                № 232 від 27.03.2009 «Про затвердження Положення про порядок укладання контракту з керівником підприємства, що є у спільній власності територіальних громад сіл, селища, міста, району при прийманні на роботу» та рішення Радомишльської районної ради Житомирської області від 21.03.2014 № 341 «Про затвердження Положення про порядок управління об`єктами спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст району», яким було передбачено призначення зазначених керівників затверджувати на пленарних засіданнях ради. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
13. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
15. Конституційний Суд України зазначив в пункті 4 мотивувальної частини рішення від 16.04.2009 № 7-рп/2009, в Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).
16. Пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
17. Відповідно до статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районні ради можуть делегувати повноваження відповідним місцевим державним адміністраціям.
18. Пунктами 10,11 розділу V Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що з набранням чинності цим Законом майно, яке до прийняття Конституції України у встановленому законодавством порядку передане державою до комунальної власності адміністративно-територіальних одиниць та набуте ними на інших законних підставах, крім майна, що відчужене у встановленому законом порядку, є комунальною власністю відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст. 
Майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні та обласні ради або уповноважені ними органи. 
Правовий режим майна спільної власності територіальних громад визначається законом. 
Районні і обласні ради відповідно до вимог Конституції України та цього Закону у двомісячний термін після набрання чинності цим Законом обирають голів рад (де ці посади суміщають керівники місцевих державних адміністрацій) та утворюють виконавчий апарат рад, а також приймають рішення про делегування повноважень відповідним місцевим державним адміністраціям.
19. Частиною першою статті 14 та частиною першою статті 19 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування делеговані їм відповідними радами та здійснюють делеговані відповідною радою функції управління майном, що перебуває у спільній власності територіальних громад.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
20. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
21. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Радомишльської районної ради четвертої сесії двадцять третього скликання від 29.12.1998 «Про наявність, збереження та управління об`єктами спільної власності територіальних громад, що перебуває в управлінні районної ради» районна рада передала районній державній адміністрації повноваження щодо управління майном, що є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міста району; вирішено встановити, що до законодавчого визначення правового режиму майна спільної власності територіальних громад районна державна адміністрація вирішує питання щодо призначення і звільнення керівників підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління району, укладає і розриває з ними контракти.
23. Вищевказані положення про делегування повноважень місцевим адміністраціям, що викладені в рішенні узгоджується із частиною другою статті 15 та частиною першою статті 36 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», якими передбачено, що у разі делегування місцевим державним адміністраціям районними чи обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об`єкти спільної власності територіальних громад. Місцеві державні адміністрації здійснюють функцію управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління. 
24. Згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань засновником Комунальної організації «Радомишльської стоматологічної поліклініки» є Радомишльська районна рада.
25. Рішенням Радомишльської районної ради дев`ятнадцятої сесії V скликання від 27.03.2009 № 232 затверджено Положення про порядок укладення контракту з керівником підприємства, що є у спільній власності територіальних громад сіл, селища, міста району, при прийманні на роботу. Пунктами 4 та 5 Положення передбачено, що наймання на роботу керівника підприємства, що є у спільній власності територіальних громад сіл, селища, міста району, здійснюється районною державною адміністрацією (органом управління майном). Контракт з керівником підприємства укладається за попереднім погодженням з районною радою. 
26. Вказане рішення районної ради втратило чинність 18.03.2016 на підставі рішення Радомишльської районної ради № 68 від 18.03.2016. 
27. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів суду касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржуване рішення відповідача № 232 від 27.03.2009 «Про затвердження Положення про порядок укладення контракту з керівником підприємства, що є у спільній власності територіальних громад сіл, селища, міста району, при прийманні на роботу» є таким що прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України.
28. Крім того, статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
29. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
30. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
31. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
32. Стаття 5 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній з 15.12.2017) та стаття 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній на момент звернення до суду з позовом) визначає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
33. Пунктами 18 та 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній з 15.12.2017) визначено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; 
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
34. Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.
35. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивачем не доведено, а матеріалами справи не встановлено щодо порушення оскаржуваним рішенням прав та інтересів позивача. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
36. Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій не підтвердилися під час перегляду справи касаційним судом. 
37. Суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального та процесуального права.
38. За змістом пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
39. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Висновки щодо розподілу судових витрат 
40. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
41. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. 
Керуючись статтями 327, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. 
2. Рішення Коростишівського районного суду Житомирської області від 27.02.2018 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2018 у справі № 289/1305/17 залишити без змін. 
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко 
А.В. Жук 
Н.М. Мартинюк, 
Судді Верховного Суду