Постанова
Іменем України
13 січня 2020 року
м. Київ
справа №369/1228/17
провадження №61-1072св19
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду: 
Висоцької В. С. (суддя-доповідач), Литвиненко І. В., Фаловської І. М.
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - виконавчий комітет Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області, 
 
розглянув у попередньому судовому засіданні в порядку письмового провадження касаційну скаргу виконавчого комітету Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області на рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 20 вересня 2017 року у складі судді Волочко А. Я. та постанову Київського апеляційного суду                    від 20 листопада 2018 року у складі колегії суддів Махлай Л. Д., Кравець В. А., Мазурик О. Ф.,
 
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду до виконавчого комітету Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області (далі - виконавчий комітет Вишневської міської ради), з позовом, вимоги якого уточнила під час розгляду справи та просила: зобов`язати відповідача виконати вимоги пункту 4 статті 32 та статті 33 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII«Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII), а саме: забезпечити її житлом, надати їй земельну ділянку під індивідуальне житлове будівництво площею 0,10 га та забезпечити необхідними будівельними матеріалами, а також укласти договір з підрядними організаціями на зведення будинку садибного типу.
Позов мотивовано тим, що позивач є потерпілою від Чорнобильської катастрофи (категорія ? 1) та інвалідом ІІ групи, переселена із міста Овруча до міста Вишневе та з 29 вересня 2004 року включена до списків на позачергове отримання житла в цьому місті. Проте, відповідач не виконав вимоги Закону № 796-XII, не забезпечив її ні житлом, ні земельною ділянкою під індивідуальне житлове будівництво та необхідними будівельними матеріалами.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Києво-Святошинського районного суду Київської області від 20 вересня 2017 року позов задоволено частково. 
Зобов`язано виконавчий комітет Вишневої міської ради виконати вимоги пункту 4 статті 32 Закону № 796-XII, а саме: розглянути питання про надання ОСОБА_1 земельної ділянки під індивідуальне житлове будівництво площею 0,10 га та забезпечення необхідними будівельними матеріалами, а також укласти з підрядними організаціями договір на будівництво будинку садибного типу. 
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що відповідно до вимог чинного законодавства відповідач не прийняв рішення щодо надання                ОСОБА_1 земельної ділянки під індивідуальне житлове будівництво площею 0,10 га та забезпечення необхідними будівельними матеріалами відповідачем, що є його обов`язком. 
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про надання земельної ділянки під індивідуальне житлове будівництво площею 0,10 га, забезпечення необхідними будівельними матеріалами, а також зобов`язання укласти договір з підрядними організаціями на будівництво будинку садибного типу, суд першої інстанції виходив з їх передчасності з огляду неприйняття відповідачем рішення з цього питання. 
Постановою Апеляційного суду Київської області від 06 березня 2018 року скасовано рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 20 вересня 2017 року, провадження у справі закрито.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що вказаний спір виник між учасниками публічно-правових відносин і стосується питань бездіяльності виконавчого комітету міської ради щодо надання ОСОБА_1 земельної ділянки під індивідуальне житлове будівництво площею 0,10 га та забезпечення необхідними будівельними матеріалами, а тому цей спір належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 30 травня 2018 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року постанову апеляційного суду скасовано, справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Скасовуючи постанову апеляційного суду про закриття провадження у справі з направленням справи для продовження розгляду, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом, в якому просила, по-перше, зобов`язати Міську раду виконати вимоги статті 33          Закону № 796-XII та забезпечити її житлом; по-друге, згідно зі статтею 32 вказаного Закону надати їй земельну ділянку під індивідуальне житлове будівництво, що є способом реалізації права на забезпечення житлом. Зменшуючи розмір позовних вимог, ОСОБА_1 не відмовлялася від вимоги про зобов`язання відповідача забезпечити її житлом відповідно до статті 33 Закону № 796-XII. Крім того, така вимога не була залишена в силу положень статті 207 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи) судом першої інстанції без розгляду.
Метою пред`явленого позову є саме захист житлових прав фізичної особи, тобто спір є приватноправовим, а тому має розглядатися у порядку цивільного судочинства. Крім того, не заперечуючи, що міська рада є органом, наділеним владними повноваженнями, у цих правовідносинах вона не здійснює такі повноваження щодо іншого суб`єкта - ОСОБА_1 , а вирішує питання щодо конкретного житла чи земельної ділянки, які є, чи можуть бути предметом цих правовідносин.
Постановою Київського апеляційного суду від 20 листопада 2018 року апеляційну скаргу виконавчого комітету Вишневої міської ради залишено без задоволення. Рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що ОСОБА_1 переселилася до м. Вишневе як постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи за направленням Житомирської обласної державної адміністрації та мала законні сподівання на виконання органами влади вимог статті 32 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» про безоплатне забезпечення жилим приміщенням або реалізацію свого права на індивідуальне житлове будівництво з позачерговим одержанням земельної ділянки з гарантованим забезпеченням необхідними будівельними матеріалами, укладанням договорів з підрядними організаціями на будівництво будинку садибного типу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги                                   
У касаційній скарзі виконавчий комітет Вишневої міської ради, не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалені у справі рішення.  
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
Касаційна скарга мотивована тим, що судами не враховано, що звернення позивача відносно надання їй земельної ділянки було адресовано саме Києво-Святошинській районній державній адміністрації Київської області, а не Вишневій міській раді, що є двома різними юридичними особами.
Для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких органи приймають одне з відповідних рішень, які передбачені статтею 118 ЗК України. При цьому, зазначення на карті бажаного місця розташування земельної ділянки має значення для надання об`єктивної оцінки щодо можливості надання земельної ділянки, у разі її наявності.
З моменту включення ОСОБА_1 у списки на позачергове отримання житла громадян, які проживають в зоні радіоактивного забруднення, а саме з                   29 вересня 2004 року, вона жодного разу належним чином згідно вимог чинного законодавства не зверталась до Вишневої міської ради з клопотанням щодо виділення їй земельної ділянки, площею 0,10 га, під індивідуальне житлове будівництво, відповідно і на сесію вказане питання не виносилося.
Оскаржуваними рішеннями, зобов`язано виконавчий комітет Вишневої міської ради розглянути питання про надання ОСОБА_1 земельної ділянки під індивідуальне житлове будівництво площею 0,10 га та забезпечити необхідними будівельними матеріалами, а також укласти договір з підрядними організаціями на будівництво будинку садибного типу, проте такими повноваженнями, виконавчі органи місцевих рад, відповідно до                        Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не наділені.
Відзив на касаційну скаргу позивачем не подано. 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
За змістом доводів касаційної скарги, рішення судів оскаржуються відповідачем виключно в частині задоволення позовних вимог про зобов`язання виконати вимоги пункту 4 статті 32 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», зокрема, розглянути питання про надання позивачу земельної ділянки під індивідуальне житлове будівництво та забезпечення необхідними будівельними матеріалами, а також укладення договору з підрядними організаціями на будівництво будинку садибного типу, у зв`язку з чим, Верховний Суд переглядає оскаржувані судові рішення у касаційному порядку на предмет законності і обґрунтованості саме у цій частині та в межах доводів, наведених заявником у касаційній скарзі. 
В іншій частині, зокрема, в частині відмови у задоволенні позовних вимог, судові рішення сторонами не оскаржуються, тому не переглядаються колегією суддів у касаційному порядку у цій частині на предмет законності і обґрунтованості. 
Касаційна скарга не підлягає задоволенню.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до статті 12 ЗК України та статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання надання земельних ділянок громадянам під індивідуальну житлову забудову відноситься виключно до компетенції органів місцевого самоврядування. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду, питання вирішується в судовому порядку. 
Статтею 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням Закону України «Про місцеве самоврядування». Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Статтею 32 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» передбачено, що громадяни, які евакуйовані або відселені (відселяються), безплатно забезпечуються жилими приміщеннями, як правило, у спеціально збудованих для цієї мети селищах, будинках і квартирах, які передаються їм в особисту власність. Громадяни, які самостійно переселяються або переселилися відповідно до статті 4 цього Закону за направленнями обласних державних адміністрацій, за новим місцем проживання включаються підприємствами, установами та організаціями, де вони працевлаштовані, або місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами сільських, селищних, міських рад до окремих від інших категорій списків для позачергового одержання житла без подання документів про здачу приміщення, яке вони займали. При цьому громадяни, які є особами з інвалідністю внаслідок Чорнобильської катастрофи, користуються пільгою, передбаченою пунктом 10 статті 20 цього Закону, незалежно від реєстрації місця проживання. Громадяни, які з різних причин не можуть працевлаштуватися та поселитися за обраним місцем проживання, зараховуються до окремих від інших категорій списків для позачергового одержання житла при районних державних адміністраціях, виконавчих органах сільських, селищних, міських рад на підставі направлення, виданого у встановленому порядку. 
Органи місцевого самоврядування щорічно виділяють для забезпечення жилою площею вказаних громадян 15 процентів всього збудованого житла (в тому числі підприємствами, установами, організаціями), для чого Кабінет Міністрів України щорічно виділяє обласним державним адміністраціям, на території яких самостійно переселяються громадяни з території радіоактивного забруднення, цільовим призначенням капітальні вкладення відповідно до кількості сімей, що самостійно переселилися. 
Для забезпечення житлом сімей, які відселяються або самостійно переселяються відповідно до статті 4 цього Закону за направленнями обласних державних адміністрацій, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, підприємства, установи та організації, а також самі громадяни можуть купувати в будь-якому населеному пункті України (крім м. Києва та курортних місцевостей) за договірними цінами жилі будинки та квартири у громадян, яким вони належать на праві особистої власності, а також будинки і квартири державного і громадського житлового фонду, що не використовуються, - за їх залишковою балансовою вартістю. 
Якщо жила площа будинку (квартири), що купується, перевищує                           13,65 квадратного метра на кожного члена сім`ї, вартість зайвої площі і частини надвірних будівель, збудованих не за встановленими проектами, сплачує громадянин. 
Громадянам, які збудували чи купили за власні кошти жилі будинки садибного типу з надвірними будівлями, а також жилі приміщення в будинках житлово-будівельних (житлових) кооперативів, відшкодовується їх вартість у розмірах, визначених місцевими радами за обраним місцем проживання. 
Кабінет Міністрів України виділяє Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській і Севастопольській міським державним адміністраціям, на територію яких самостійно переселяються (переселилися) громадяни відповідно до статті 4 цього Закону, капіталовкладення для придбання житла. 
Громадяни мають право на індивідуальне житлове будівництво з позачерговим одержанням земельних ділянок з гарантованим забезпеченням необхідними будівельними матеріалами, укладанням договорів з підрядними організаціями на будівництво будинків садибного типу, а також на позачерговий вступ до житлово-будівельних (житлових) кооперативів незалежно від строків проживання і реєстрації місця проживання у даному населеному пункті. При цьому громадянам Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями за місцем будівництва житла виділяються кошти з розрахунку 13,65 квадратного метра на кожного члена сім`ї. 
Розмір і порядок виділення коштів для будівництва житла встановлюються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями. Кошти на будівництво житла відраховуються з загальних капіталовкладень, які виділяються Кабінетом Міністрів України для будівництва житла. У цьому разі громадяни втрачають право на забезпечення житлом, передбачене пунктами 1, 2, 3 цієї статті. 
За згодою громадян їм можуть передаватись у приватну власність незавершені будівництвом будинки садибного типу для закінчення будівництва за власні кошти. Порядок надання таких будинків визначається Кабінетом Міністрів України. Пільгами, передбаченими цим пунктом, громадяни мають право скористатися один раз. 
Громадяни, переселені у тимчасові жилі приміщення, мають право на наступне позачергове за окремим списком забезпечення постійним благоустроєним житлом або на створення умов для будівництва відповідно до пункту 4 цієї статті. 
Громадяни з числа інвалідів та пенсіонерів, які самостійно переселяються (переселилися) відповідно до статті 4 цього Закону на жилу площу близьких родичів (батьки, діти, онуки, рідні брати і сестри), мають право на позачергове забезпечення житлом як такі, що не мають житла. Житлом вказані громадяни забезпечуються протягом трьох років. Вказана пільга може бути використана один раз (стаття 33 Закону). 
Установивши, що ОСОБА_1 є потерпілою від Чорнобильської катастрофи (категорія ? 1) та інвалідом ІІ групи, перебуває на обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов та з 29 вересня 2004 року включена в списки на позачергове отримання житла громадян, що проживають в радіоактивній зоні, переселилася до м. Вишневе як постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи за направленням на переселення Житомирської обласної державної адміністрації, проте у встановлений законом строк житлом не була забезпечена, суди попередніх інстанцій правильно виходили з того, що вона мала законні сподівання на виконання органами влади вимог статті 32 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» про безоплатне забезпечення жилим приміщенням або реалізацію свого права на індивідуальне житлове будівництво з позачерговим одержанням земельної ділянки з гарантованим забезпеченням необхідними будівельними матеріалами, укладанням договорів з підрядними організаціями на будівництво будинку садибного типу.
Відповідно до частини першої статті 8 Конституції Українив Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (статті 21 Конституції України).
Відповідно до частин першої та четвертої статті 10 ЦПК Українисуд при розгляді справи керується принципом верховенства права. Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Згідно зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Поняття «майно» в першій частині статті 1 Першого протоколу до Конвенції має автономне значення, яке не обмежується правом власності на фізичні речі та є незалежним від формальної класифікації в національному законодавстві. Право на інтерес теж по суті захищається статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
З урахуванням наведеного та на підставі належним чином оцінених доказів, поданих сторонами, суди правильно встановили обставини справи та дійшли обґрунтованого висновку про порушення гарантій позивача, визначених статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод на правомірне очікування та законне сподівання на виконання відповідачем, як органом влади вимог статті 32 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» щодо безоплатного забезпечення жилим приміщенням або реалізацію права на індивідуальне житлове будівництво з позачерговим одержанням земельної ділянки і гарантованим забезпеченням необхідними будівельними матеріалами.
Установивши, що відповідач протягом більш ніж 14 років не вжив будь-яких заходів для вирішення питання про забезпечення позивача житлом, на що остання мала правомірне очікування і законне сподівання, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов правильного висновку про зобов`язання відповідача виконати вимоги пункту 4 статті 32 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та розглянути питання про надання ОСОБА_1 земельної ділянки під індивідуальне житлове будівництво.
Доводи касаційної скарги про те, що позивач не зверталася із заявою про надання їй земельної ділянки спростовуються матеріалами справи та є аналогічними доводам апеляційної скарги, яким суд апеляційної інстанції дав належну оцінку і виходив з того, що ОСОБА_1 зверталася до відповідача із заявою про надання їй житла та виділення земельної ділянки під індивідуальне житлове будівництво, на яку 23 травня 2008 року виконавчий комітет Вишневої міської ради надав відповідь, у якій повідомив, що вказану категорію громадян житлом забезпечує Київська обласна державна адміністрація, а в межах міста відсутні вільні земельні ділянки під індивідуальне будівництво. Питання щодо виділення земельних ділянок під індивідуальне будівництво може бути вирішеним лише у разі включення в межі міста додаткових площ.
При цьому рішення про надання позивачу земельної ділянки під індивідуальне житлове будівництво площею 0,10 га та забезпечення необхідними будівельними матеріалами відповідачем не приймалося. 
Крім того, вказані доводи відповідача спростовуються листом Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області                        від 30 травня 2008 року, якому суди дали належну оцінку і згідно якого              ОСОБА_1 зверталася з питанням про надання земельної ділянки під індивідуальну житлову забудову та їй повідомлено, що питання надання земельних ділянок під індивідуальну забудову відноситься до компетенції органів місцевого самоврядування.
За своїм змістом усі доводи касаційної скарги зводяться до незгоди з наданою судами оцінкою зібраних у справі доказів та встановлених на їх підставі обставин, зокрема щодо доведення факту відсутності відповідного звернення позивача за вирішенням питання надання їй житла чи земельної ділянки під забудову. Вказані доводи спрямовані на доведення необхідності переоцінки доказів та обставин, що за приписами статті 400 ЦПК України знаходиться поза межами повноважень суду касаційної інстанції.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів заявника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків судів, Верховний Суд виходить з того, що у справі, що розглядається, сторонам було надано вмотивовану відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин, як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах, а доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують обґрунтованих та правильних висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
 
ВИСНОВКИ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, оскільки доводи касаційної скарги висновків судів не спростовують.
Верховний Суд, здійснюючи касаційний перегляд судових рішень та залишаючи оскаржувані відповідачем рішення без змін, не вирішив можливих наслідків розгляду справи по суті позовних вимог, а відтак і можливого виконання рішення суду, у зв`язку з чим не вбачає підстав для розгляду заяви відповідача про зупинення виконання оскаржуваних рішень, поданого після відкриття касаційного провадження. 
Керуючись статтями 400, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду,
ПОСТАНОВИВ :
Касаційну скаргу виконавчого комітету Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області залишити без задоволення.
Рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області                          від 20 вересня 2017 року та постанову Київського апеляційного суду                  від 20 листопада 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Судді:                                                                                                     В. С. Висоцька
 
      І. В. Литвиненко
 
      І. М. Фаловська