ПОСТАНОВА
Іменем України

14 лютого 2020 року 
Київ
справа №808/2719/16
адміністративне провадження №К/9901/60639/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М., 
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом Комітету з фізичного виховання та спорту Міністерства освіти і науки України до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Комітету з фізичного виховання та спорту Міністерства освіти і науки України на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року, ухвалену у складі судді Прудивуса О.В. та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року,  ухвалену у складі колегії суддів: Прокопчук Т.С. (головуючий), Кругового О.О., Шлай А.В.
І. Суть спору:
1. Комітет з фізичного виховання та спорту Міністерства освіти і науки України (надалі також позивач) звернувся до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просив визнати протиправними та скасувати п.п. 2, 3, 8 вимоги № 08-03-14-14/4555 від 23.08.2016 року «Щодо усунення порушень законодавства, виявлених позаплановою виїзною ревізією окремих питань Комітету з фізичного виховання та спорту Міністерства освіти і науки України, в частині діяльності Запорізького обласного відділення (філії) даного Комітету». 
2. Позовні вимоги обґрунтовані незгодою з певними пунктами вимоги і вказує що позивачем не було допущено ніяких порушень, а висновки відповідача щодо порушень, що призвели до матеріальної шкоди (збитків), є протиправними та нічим необґрунтованими. 
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити у його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. З 05.07.2016 по 22.07.2016 на виконання ухвали Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 01.07.2016 та на підставі направлення на проведення ревізії від 04.07.2016 № 571 відповідачем було проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань позивача в частині діяльності Запорізького обласного відділення (філії) Комітету з фізичного виховання та спорту Міністерства освіти і науки України за період з 01.01.2014 по 24.06.2016.
5. Під час ревізії відповідачем було виявлено ряд порушень позивачем фінансової дисципліни та за її результатами складено Акт ревізії від 22.07.2016 № 03-23/7.
6. На підставі Акту ревізії ДФІ в Запорізькій області 23.08.2016 винесено вимогу № 08-03-14-14/4555 про усунення виявлених ревізією фінансових порушень, п.п. 2,3,8 якої, зокрема визначено, що: 
6.1. за період з 02.02.2015 по 24.06.2016 позивач зайво нарахував та сплатив ОСОБА_1 кошти у розмірі 16  449,75 грн. та, як наслідок, зайво нарахував та перерахував суму єдиного соціального внеску у розмірі 4  804,70 грн.;
6.2. за період з 01.05.2014 по 24.06.2016 чотирьом працівникам позивач зайво нарахував та сплатив суму заробітної плати за невідпрацьований час за рахунок асигнувань загального фонду державного бюджету у загальній сумі 1  884,63 грн., та, як наслідок, зайво нарахував та перерахував суму єдиного соціального внеску у розмірі 611,36 грн.;
6.3. за період з 01.04.2015 по 24.06.2016 провідному спеціалісту ОСОБА_2 ., який працює на умовах зовнішнього сумісництва, внаслідок оплати праці за невідпрацьований час позивач зайво нарахував та виплатив суму заробітної плати у розмірі 257,58 грн. та, як наслідок, зайво нарахував та перерахував суму єдиного соціального внеску у розмірі 71,02 грн.
7. Враховуючи, зокрема дані порушення, ДФІ в Запорізькій області визначено позивачу зобов`язання їх усунути у строк до 22.09.2016, шляхом надання копій підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів.
8. Не погодившись з висновками ДФІ в Запорізькій області, викладеними в п.п. 2, 3, 8 даної вимоги, позивач звернувся до  суду з даним позовом, в якому просив визнати вказані пункти вимоги протиправними та скасувати їх.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 01 листопада 2017 року, яку залишено без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.
10. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що   оскільки оскаржена позивачем вимога зобов`язує його усунути визначенні, зокрема в п.п. 2, 3, 8 фінансові порушення, шляхом надання ним копій підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів  в строк до 22.09.2016, без вимоги відшкодування виявлених збитків, заявлений позивачем позов щодо скасування зазначеної вимоги  в частині вищезазначених пунктів є безпідставною, оскільки ні вони, ні уся вимога в цілому жодним чином не порушують права, свободи та інтереси позивача.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції 
11. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
12. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі
13. Касаційну скаргу мотивує тим, що суди при прийнятті рішень спиралися лише на практику Верховного Суду та Верховного суду України та не брали до уваги інші чинні нормативні акти і не врахували всі обставини справи, що свідчить про неповне з`ясування обставин справи та неправильне застосування чинного законодавства. Також скаржник наводить доводи, аналогічні доводам адміністративного позову, апеляційної скарги, здійснює виклад обставин та надає їм відповідну оцінку. Скаржник також зауважує, що оскаржувана вимога про відшкодування збитків, винесена відповідачем і щодо якої заявлений позов, порушує права, свобода та інтереси позивача, тому що саме оскаржувані висновки вимоги відповідача дають підстави вважати неналежним виконання представницьких функцій державного органу начальником відділення (філії-).
14. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
15. Ключовим в цій справі є питання про те, чи може позивач (підконтрольна організація) оскаржити в судовому порядку вимогу відповідача про визначення розміру збитків, як належний спосіб судового захисту.
16.  Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено  Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»  (далі - Закон № 2939-XII).
17.  Частиною першою  статті 1 Закону № 2939-XII  передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
18.  Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
19.  Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43  (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
20.  Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).
21.  Пунктом 6 вказаного Положення передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
22.  Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держаудитслужба має право звернутися до суду в інтересах держави.
23.  Частиною першою  статті 2 Закону № 2939-XII  (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
24.  Пункт 7  статті 10 Закону № 2939-XII  (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
25.  Згідно з пунктом 10  статті 10 Закону № 2939-XII  (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13  статті 10 Закону № 2939-XII  (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
26.  Відповідно до частини другої  статті 15 Закону № 2939-XII  (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
VI. Висновок Верховного Суду
27. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
28.  При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
29.  Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.
30.  З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
31.  В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.
32.  Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, у постановах від 07.10.2014 у справі № 21-368а14, від 14.10.2014 у справі №21-453а14, від 18.11.2014 у справі №21-461а14, від 20.01.2015 у справі № 21-601а14, від 27.01.2015 у справі № 21-436а14, від 10.02.2015 у справі № 21-632а14, від 15.04.2014 у справах № 21-40а14, № 21-63а14), від 13.05.2014 у справі № 21-89а14, від 29.05.2017 у справі № 826/6304/16, від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14 тощо.
33.  Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 за позовом Комунального підприємства «Харківський метрополітен» до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги, а також у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі № 1440/1820/18, від 10 грудня 2019 року у справі № 808/6509/13-а тощо.
34.  У справі, що розглядається, поставлено питання про визнання протиправною та скасування вимоги від 23 серпня 2016 року № 08-03-14-14/4555 в частині пунктів, що пов`язані із завданням необґрунтованої матеріальної шкоди (збитків).
35.  Тобто, відповідачем у спірних пунктах вимоги вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.
36.  У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлені Комітетом з фізичного виховання та спорту Міністерства освіти і науки України позовні вимоги є передчасними.
37.  За такого правового врегулювання та обставин справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, не спростованими доводами касаційної скарги, про відсутність законних підстав для задоволення позовних вимог.
38.  Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; п. 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; п. 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі Ruiz Torija v.Spain серія A. 303-A; п. 29).
39.  Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції у справі про відсутність законних підстав для задоволення позовних вимог.
40.  Зважаючи на приписи  статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
41. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Комітету з фізичного виховання та спорту Міністерства освіти і науки України залишити без задоволення.
2. Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року у справі № 808/2719/16 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          О. А. Губська

Судді                                                                                                    О. В. Калашнікова

                                                                                                                В. М. Соколов