ПОСТАНОВА
Іменем України

11 лютого 2020 року 
Київ
справа №804/2282/16
адміністративне провадження №К/9901/10021/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шишова О.О., 
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М., 
розглянула у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу 
за позовом Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування вимоги та розпорядження, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.07.2016, прийняту у складі головуючого судді Ляшко О.Б., та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2016, прийняту у складі колегії суддів: Гімона М.М. (головуючий), Чумака С.Ю., Юрко І.В.
І. Суть спору
1. У квітні 2016 року Департамент житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради (далі - Департамент) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області (далі - ДФІ в Дніпропетровській області, правонаступником якої є Східний офіс Держаудислужби), в якому просив суд:
1.1. - визнати протиправною та скасувати вимогу від 28.12.2015 № 04-06-05-15/10879;
1.2. - визнати протиправним та скасувати розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами № 47 від 13.04.2016.
2. Позовні вимоги Департамент обґрунтував тим, що вважає вимогу ДФІ в Дніпропетровській області неправомірною і необгрунтованою, та такою, що ґрунтується на недостовірних і необгрунтованих висновках акту ревізії.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій установлено, що Дніпродзержинською об'єднаною державною фінансовою інспекцією проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту за період з 01.04.2013 по 31.08.2015. За результатами ревізії складно Акт від 07.12.2015 № 830-21/18 (т. 1 а.с.154-278).
4. На підставі висновків Акту ревізії контролюючим органом сформовано Вимогу від 28.12.2015 № 04-06-05-15/10879, в якій наведено установлені порушення і міститься вимога усунути виявлені порушення законодавства в установленому порядку. При цьому у Вимозі вказано на факти завдання матеріальної шкоди (збитків) внаслідок порушень фінансово-бюджетної дисципліни у діяльності позивача. Також у вимозі міститься попередження про те, що у разі не усунення виявлених порушень контролюючий орган ініціює розгляд питання про відповідність керівника установи займаній посаді/розірвання контракту з керівником (т.1 а.с. 105-107).
5. Крім того, на підставі вказаного Акту відповідачем винесено розпорядження від 04.01.2016 № 1 про зупинення операції з бюджетними коштами Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради на рахунках за наступними КФК 010116 «Органи місцевого самоврядування», 100203 «Благоустрій міст, сіл, селищ», 170703 «Видатки на проведення робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг» на строк до 14.01.2016 (т.2 а.с. 2).
6. Після цього, на підставі того ж Акту ревізії відповідачем винесено Розпорядження від 13.04.2016 № 47 про зупинення операції з бюджетними коштами Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради на рахунках за наступними КФК 010116 «Органи місцевого самоврядування», 100203 «Благоустрій міст, сіл, селищ», 170703 «Видатки на проведення робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг» на строк до 13 травня 2016 року.
7. Не погоджуючись із Вимогою від 28.12.2015 № 04-06-05-15/10879 та Розпорядження від 13.04.2016 № 47 Департамент звернувся до суду з цим позовом за захистом своїх прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.07.2016 у задоволенні позову відмовлено.
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Висновків та рішення щодо позовних вимог стосовно правомірності розпорядження постанова суду не містить.
10. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 12.10.2016 рішення суду першої інстанції змінив.
11. Адміністративний позов Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування розпорядження - задовольнив. Визнав протиправним та скасував розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 13.04.2016 № 47, винесене Державною фінансовою інспекцією в Дніпропетровській області. Абзац другий резолютивної частини постанови Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.07.2016 - виключив.
12. В іншій частині постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.07.2016 по справі № 804/2282/16 - залишив без змін.
IV. Касаційне оскарження
13. У касаційні скарзі Департамент, посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також невірної правової оцінки обставин у справі.
14. Просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у частині визнання протиправною та скасування вимоги про усунення порушень від 28.12.2015 № 04-06-05-15/10879.
15. У запереченнях на касаційну скаргу представник Східного офісу Держаудитслужби вказує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій винесені законно та обґрунтовано, на підставі всебічного та повного дослідження матеріалів та обставин справи, доводи ж касаційних скарг висновків цих судів не спростовують.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26.01.1993 № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939).
18. Згідно зі статтею 2 Закону України № 2939, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобовязань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообовязкового державного соціального страхування, бюджетних установах і субєктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообовязкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усуненнявиявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
19. Статтею 10 Закону України № 2939 визначені права органу державного фінансового контролю, серед яких зокрема надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.
20. Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
21. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
22. Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011 (далі - Положення) Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
23. Відповідно до підпункт 4 пункту 4 Положення Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
24. Пунктом 6 Положення передбачено, що Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
25. Також Положенням передбачено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.
VI. Оцінка Верховного Суду
26. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
27. З огляду на викладену у касаційній скарзі вимогу, предметом перегляду у суді касаційної інстанції є правомірність винесення ДФІ в Дніпропетровській області вимоги про усунення порушень від 28.12.2015 № 04-06-05-15/10879.
28. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
29. Положенням визначено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
30. Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).
31. Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21).
32. Положенням установлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.
33. Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, пунктом 7 передбачено право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
34. Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
35. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
36. Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
37. При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
38. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
39. Зазначена правова позиція неодноразово висловлювалась Верховним Судом України, зокрема, у постановах від 15.04.2014, 18.09.2014, 27.01.2015 23.06.2015 (справи №№ 21-40а1, 21-332а14, 21-436а14, 826/10350/14 відповідно), тощо.
40. Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 справа № 820/3534/16 та постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019, 10.1.2.2019 (справи №№ 1440/1820/18 та 808/6509/13-а відповідно).
41. У справі, яка розглядається відповідач пред'явив вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.
42. За таких обставин та правового регулювання, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередній інстанцій, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною та її скасування.
43. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
44. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VII. Судові витрати
45. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради залишити без задоволення.
2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року у справі № 804/2282/16 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                                       О.О. Шишов
Судді                                                                                                                   І.В. Дашутін
                                                                                                                            М.М. Яковенко