П О С Т А Н О В А
Іменем  України
 
30 січня 2020 року           
м. Київ                                                                      
 
Справа № 826/5968/17
Провадження № 11-726апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст), треті особи: приватний нотаріус Київського міського нотаріального округу (далі - приватний нотаріус) Топілко Оксана Олександрівна, державний реєстратор речових прав на нерухоме майно Комунального підприємства «Центр розвитку та інвестицій Васильківського району» (далі - державний реєстратор) Кузьмінська Ірина Миколаївна, державний реєстратор Кантерук Олександр Адамович, приватний нотаріус Обухівського районного нотаріального округу Київської області (далі - приватний нотаріус) Мельник Марина Володимирівна, реєстратор Комунального підприємства Кагарлицької районної ради «Реєстраційне агентство» Заставенко Анна Вікторівна, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Публічне акціонерне товариство «ОТП Банк» (далі - ПАТ «ОТП Банк»), про скасування наказів
за касаційними скаргами Мін`юсту та ПАТ «ОТП Банк» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року (судді Шурко О. І., Василенко Я. М., Кузьменко В. В.),
УСТАНОВИЛА: 
У травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
- визнати протиправними та скасувати накази Мін`юсту від 4 і 14 квітня 2017 року № 1107/5 та № 1260/5 відповідно;
- поновити у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно записи про речові права ОСОБА_1 , внесені 4 квітня 2017 року приватним нотаріусом Мельник М. В., на нерухоме майно, а саме: садовий будинок АДРЕСА_1, реєстраційний номер нерухомого майна 1206471032231; садовий будинок АДРЕСА_2, реєстраційний номер нерухомого майна 1206458832231; земельна ділянка з кадастровим № 3223187700:04:029:0271, загальною площею 0,14 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_3, реєстраційний номер нерухомого майна 1208291932231; земельна ділянка з кадастровим № 3223187700:04:029:0272, загальною площею 0,0989 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_3, реєстраційний номер нерухомого майна 1208260532231. 
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 16 жовтня 2018 року в задоволенні позову відмовив.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 березня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 жовтня 2018 року скасував та ухвалив нове, яким позовні вимоги задовольнив частково: визнав протиправними та скасував накази Мін`юсту від 4 і 14 квітня 2017 року № 1107/5 та № 1260/5 відповідно про скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень. В іншій частині позову відмовив.
Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, Мін`юст та ПАТ «ОТП Банк» подали касаційні скарги.
Мін`юст у своїй касаційній скарзі, посилаючись на неповне з`ясування обставин справи, порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
У касаційній скарзі ПАТ «ОТП Банк» посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права та просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та закрити провадження у справі. Зазначає, що спір не є публічно-правовим, а випливає з невиконання договірних зобов`язань і реалізації прав іпотекодержателя на предмет іпотеки, а отже, існує спір про право, що виключає порядок його розгляду в адміністративному судочинстві. 
На час розгляду справи відзивів від учасників справи не надходило. 
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 9 липня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки ПАТ «ОТП Банк» оскаржує судові рішення з мотивів порушення судами правил предметної юрисдикції.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційних скаргах доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційні скарги Мін'юсту та ПАТ «ОТП Банк» підлягають частковому задоволенню з таких підстав.
Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, за результатами розгляду заяви ПАТ «ОТП Банк» Комісія з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації прийняла висновок від 4 квітня 2017 року, на підставі якого Мін`юст 4 квітня 2017 року прийняв наказ № 1107/5, яким задоволено частково скаргу ПАТ «ОТП Банк» від 24 лютого 2017 року № 73-3-1/617 та скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень: від 8 лютого 2017 року № 33761366, 33759977, 33760715, 33758849, прийняті державним реєстратором Заставенко А. В.; від 11 лютого 2017 року № 33816116, 33816181, прийняті приватним нотаріусом Топілко О. О.; від 25 березня 2017 року № 34451789, 34452006, 34452186, прийняті приватним нотаріусом Мельник М. В.; від 28 березня 2017 року № 34483190, 34483839, 34484074, прийняті приватним нотаріусом Мельник М. В.
Крім того, 14 квітня 2017 року Мін`юст прийняв наказ № 1260/5, яким задовольнив частково скаргу ПАТ «ОТП Банк» від 10 квітня 2017 року № 73-3-1/617 та скасував рішення про державну реєстрацію № 34611313, 34611510, 34610811 та 34611025.
Позивач, вважаючи протиправними накази Мін`юсту від 4 і 14 квітня 2017 року № 1107/5 та №1260/5 відповідно, звернувся до суду з цим позовом до суду.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
Вимогами у цій справі є визнання протиправними та скасування рішень Мін`юсту та рішень державних реєстраторів про реєстрацію права власності на садові будинки та земельні ділянки.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Статтею 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржених ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято спірне рішення, здійснено оскаржуваний запис.
Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
Виникнення спірних правовідносин зумовлено незгодою ОСОБА_1 з наказами Мін`юсту від 4 і 14 квітня 2017 року № 1107/5 та № 1260/5 у частині скасування реєстраційних дій про державну реєстрації прав та їх обтяжень у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, якими були скасовані реєстраційні дії щодо державної реєстрації змін про право власності на спірне нерухоме майно. Тобто позовні вимоги у справі заявлено на поновлення порушеного цивільного (майнового) права позивача.
Оскільки спірні правовідносини виникли між учасниками справи (здебільшого між позивачем та третьою особою) у зв`язку з невиконанням договірних зобов`язань з реалізації прав іпотекодержателя на предмети іпотеки - домоволодіння та земельні ділянки, Велика Палата Верховного Суду, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
Тобто предметом спору у цій справі є визнання права власності на нерухоме майно, оскільки зазначені позовні вимоги приводять до вирішення питання про право власності на це нерухоме майно.
Отже, спірні правовідносини у справі пов'язані з необхідністю захисту права на об`єкт нерухомого майна, тобто права цивільного, тому позов у справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь Мін`юсту та державного реєстратора як співвідповідачів (якщо позивач вважає їх винними у порушенні прав) у спорі не змінює його приватноправового характеру.
Отже, спір у цій справі не є публічно-правовим. Оскарження рішень про державну реєстрацію права власності безпосередньо пов`язане із захистом позивачем цивільного права у спорі щодо нерухомого майна з особою, яка не заперечує законності дій державного реєстратора з реєстрації за нею права на це майно. Такий спір має приватноправовий характер і має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному, зокрема, у постановах від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, від 27 листопада 2019 року у справі № 815/1915/18.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС). 
Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 жовтня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційні скарги Міністерства юстиції України та Публічного акціонерного товариства «ОТП Банк» задовольнити частково.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 жовтня 2018 року та  постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року скасувати, провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	Н. О. Антонюк	Л. М. Лобойко	
 	С. В. Бакуліна	Н. П. Лященко	
 	В. В. Британчук	В. В. Пророк	
 	Ю. Л. Власов	Л. І. Рогач	
 	М. І. Гриців	О. С. Ткачук	
 	Ж. М. Єленіна	В. Ю. Уркевич	
 	О. С. Золотніков	О. Г. Яновська	
 	В. С. Князєв