ПОСТАНОВА
Іменем України

31 січня 2020 року 
Київ
справа №369/6499/15-а
адміністративне провадження №К/9901/14223/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Жука А.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №369/6499/15-а

за позовом ОСОБА_1 до Бобрицького сільського голови Короля Олександра Григоровича, Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, Княжицького сільського голови Шинкаренко Олени Олександрівни, Княжицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, третя особа без самостійних вимог - ОСОБА_2 , про визнання протиправними дій та бездіяльності, скасування рішень,

за касаційною скаргою  ОСОБА_1  на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 20 листопада 2015 року (прийняту судом у складі головуючого судді - Волчка А.Я.), на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року (прийняту судом у складі: головуючого судді - Гром Л.М., суддів: Бєлової Л.В., Міщука М.С.),

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У червні 2015 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Бобрицького сільського голови Короля Олександра Григоровича, Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, Княжицького сільського голови Шинкаренко Олени Олександрівни, Княжицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, в якому, із врахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
-          визнати протиправним та скасувати розпорядження Бобрицького сільського голови від 29 квітня 2015 року № 23/1 «Про організацію та проведення громадського обговорення щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад»;
-          визнати протиправним та скасувати рішення Бобрицької сільської ради від 12 травня 2015 року №804-33-V «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад»;
-          визнати протиправним та скасувати рішення Княжицької сільської ради від 14 травня 2015 року №1 «Про розгляд пропозиції Бобрицької сільської ради на добровільне об`єднання територіальних громад»; 
-          визнати протиправною та скасувати пропозицію Бобрицького сільського голови Короля О.Г. щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад Бобрицької, Забірської Княжицької та Музичанської сільських рад в Княжицьку територіальну громаду з центром у селі Княжичі, подану Княжицькому сільському голові Шинкаренко О.О. листом №1-19/152 від 12 травня 2015 року;
-          визнати протиправними дії та бездіяльність Бобрицького сільського голови Короля О.Г. щодо не забезпечення вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадського обговорення в селі Бобриця протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції; внесення без попереднього громадського обговорення і на поточну, а не наступну сесію Бобрицької сільської ради власної пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад; надіслання своєї пропозиції Княжицькому сільському голові Шинкаренко О.О.;
-          визнати протиправними дії та бездіяльність Княжицького сільського голови Шинкаренко О.О. стосовно не забезпечення вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадського обговорення в селі Княжичі протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції; внесення без попереднього громадського обговорення і на поточну, а не наступну сесію Княжицької сільської ради пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад.
1.1          Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовував тим, що Бобрицький сільський голова ОСОБА_3 без попередньої організації громадського обговорення у селі Бобриця вніс на поточну сесію Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області пропозицію щодо добровільного об`єднання територіальних громад Бобрицької, Забірської, Княжицької та Музичанської сільських рад в Княжицьку територіальну громаду з центром у селі Княжичі. Листом №1-19/152 від 12 травня 2012 року він звернувся до Княжицького сільського голови Шинкаренко О.О. з відповідною пропозицією, яка, без попередньої організації громадського обговорення у селі Княжичі, внесла її на розгляд поточної сесії Княжицької сільської ради.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2.          08 квітня 2015 року відбулося друге засідання Київської обласної робочої групи з підготовки перспективного плану формування територій громад Київської області. 
3.          Враховуючи підсумки засідання вищезазначеної обласної робочої групи та ініціативу громади, що виразилася в листі правління Бобрицького сільського благодійного фонду «Розвиток і благоустрій» від 28 квітня 2015 року, в якому містилася розгорнута інформація про можливу доцільність об`єднання територіальних громад с. Бобриця, с. Княжичі, с. Музичі, с. Неграші, с. Жорнівка і с. Забір`я, Бобрицький сільський голова вирішив виступити з ініціативою щодо об`єднання територіальних громад Бобрицької, Княжицької та Музичанської сільських рад в об`єднану територіальну громаду з визначеним адміністративним центром такої об`єднаної територіальної громади в с. Княжичі та винести дане питання на обговорення членів територіальної громади с. Бобриця.
4.          29 квітня 2015 року сільським головою с. Бобриця Королем О.Г. відповідно до розпорядження №23/1 було ініційовано громадське обговорення пропозиції щодо вказаного вище об`єднання територіальних громад та розміщено відповідне оголошення на 8-ми інформаційних стендах, які розташовані на території села Бобриця Києво-Святошинського району Київської області. Дата обговорення була визначена на 07 травня 2015 року на 17 год. 00 хв. у приміщенні будинку культури за адресою: с. Бобриця, вул. Шкільна, 6. 
5.          Залученим до матеріалів справи протоколом проведення громадського обговорення щодо варіантів добровільного об`єднання територіальних громад від 07 травня 2015 року зазначено, що мешканцями с. Бобриця було обговорено варіанти добровільного об`єднання Бобрицької територіальної громади з іншими суміжними територіальними громадами та вирішено рекомендувати сільському голові ініціювати об`єднання з Забірською, Княжицькою, Музичанською сільськими територіальними громадами.
6.          За результатами проведеного громадського обговорення Бобрицькою сільською радою Києво-Святошинського району Київської області (XXXIII сесія V скликання) 12 травня 2015 року було прийнято рішення № 804-33-V про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та рішення № 804/1-33-V про створення робочої групи щодо добровільного об`єднання громадян. Було доручено сільському голові звернутися до суміжних територіальних громад Забірської, Княжицької та Музичанскої сільських рад з пропозицією про добровільне об`єднання територіальних громад.
7.          Рішенням Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (XXXIII сесія V скликання) 12 травня 2015 року за № 804/1-33-V було створено робочу групу у складі депутата сільської ради Данченка Владислава Олександровича, представника громадськості Іваненка Романа Миколайовича та делеговано їх до Княжицької, Забірської та Музичанської сільських рад для вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад: с. Бобриця, с. Забір`я, с. Жорнівка, с. Княжичі, с. Музичі та с. Неграші.
8.          Сільським головою с. Бобриця було направлено до Княжицької сільської ради, Забірської сільської ради, Музичанської сільської ради відповідні листи, що містили пропозицію про об`єднання територіальних громад Бобрицької, Княжицької та Музичанської сільських рад в об`єднану територіальну громаду з визначеним адміністративним центром такої об`єднаної територіальної громади в с. Княжичі.
9.          Після отримання відповідей від суміжних територіальних громад про надання згоди на об`єднання, члени утвореної спільної робочої групи (особи, визначені кожною громадою, які уповноважені на проведення консультацій та обговорень щодо об`єднання) підготували проект рішення добровільного об`єднання територіальних громад для обговорення на громадських слуханнях.
10.          29 травня 2015 року рішенням Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (XXXIII сесія V скликання) № 817-34-V ухвалено проект рішення робочої групи по добровільному об`єднанню Бобрицької, Княжицької та Музичанської сільських рад в об`єднану територіальну громаду для обговорення на громадських слуханнях. Такі обговорення призначено на 12 червня 2015 року на 18:00 год. в приміщенні будинку культури с. Бобриця громадське обговорення щодо мій ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад с. Бобриця, с. Забір`я, с. Жорнівка, с. Княжичі, с Музичі, с. Неграші.
11.          З метою повідомлення громадськості про дату проведення громадських слухань щодо можливого об`єднання територіальних громад, Бобрицькою сільською радою була розміщена публікація (оголошення) в районній газеті «Новий день» № 22 від 06 червня 2015 року; розміщено друковані оголошення на 8 (восьми) інформаційних стендах, які розташовані на території села Бобриця; інформація про громадські обговорення була розміщена в соціальній Інтернет-мережі Facebook.
12.          12 червня 2015 року відбулося громадське обговорення щодо об`єднання територіальних громад, на якому були присутні 110 осіб, серед яких і особи без права голосу (члени суміжних громад і депутати Києво-Святошинської районної ради).
13.          Після проведення громадського обговорення, перейшли до голосування, за результатами якого було прийнято рішення про погодження проекту рішення робочої групи по добровільному об`єднанню Бобрицької, Княжицької та Музичанської сільських рад в об`єднану територіальну громаду.
14.          Не погоджуючись із таким об`єднанням, позивач звернувся до суду.

Короткий зміст рішення суду І інстанції
15.          Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 20 листопада 2015 року в задоволені позовних вимог відмовлено. 
16.          Суд першої інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, дійшов висновку про дотримання відповідачами процедури, передбаченої чинним законодавством щодо добровільного об`єднання територіальних громад Бобрицької, Забірської, Княжицької та Музичанської сільських рад в Княжицьку територіальну громаду з центром у селі Княжичі. Також суд першої інстанції вказав про відсутність порушених прав позивача, оскільки він не є членом територіальної громади села Бобриця Києво-Святошинського району Київської області.

Короткий змість рішення суду апеляційної інстанції
17.          Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 20 листопада 2015 року залишено без змін.
18.          Суд апеляційної інстанції вказав, що позовні вимоги є необґрунтованими, а відповідачі діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 

Короткий зміст вимог касаційної скарги та заперечень 
19.          Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просив скасувати постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 20 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
20.          Позивач вказав, що об`єднання громад відбулось формально, без дотримання встановленого законом порядку з ціллю незалучення зацікавлених громадян брати участь в обговоренні.
21.           ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначив, що лист правління Бобрицького сільського благодійного фонду «Розвиток і благоустрій» від 28 квітня 2015 року не можна вважати місцевою ініціативою відповідно до статті 9 Закону України «Про місцеве самоврядування».
22.          На думку позивача, приймаючи розпорядження 29 квітня 2015 року №23/1 сільський голова ОСОБА_3 порушив вимоги частини четвертої статті 5 Закону України «Про добровільне обєднання територіальних громад».
23.          Також ОСОБА_1 наголосив в касаційній скарзі на порушення судами встановлених процесуальним законом вимог щодо повноти та об`єктивності дослідження доказів. Судами не перевірено законність оскаржуваних позивачем дій та бездіяльності Княжицького сільського голови Шинкаренко О.О. та Княжицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області.
24.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03 лютого 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
25.          Бобрицькою сільською радою подано до суду заперечення на касаційну скаргу позивача, в яких рада просила залишити оскаржувані судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. 
26.          Представник Бобрицької сільської ради вважає подану позивачем касаційну скаргу необґрунтовану, а оскаржувані рішення такими, що прийняті із дотриманням вимог матеріального та процесуального права. Представник відповідача вказав, що ОСОБА_1 не є членом територіальної громади с. Бобриця Києво-Святошинського району Київської області, а тому оскаржувані ним рішення та дії/бездіяльність не порушують та не можуть порушувати жодних прав позивача.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
27.          Статтею 7 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
28.          Частиною першою статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
29.          Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулює Закон України від 5 лютого 2015 року N157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон N157-VIII).
30.          Статтею 5 Закону N157-VIII встановлено, що ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:
1) сільський, селищний, міський голова;
2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;
3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;
4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити:
1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;
2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
31.          Конституційний Суд в своїй ухвалі про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 140-143 Конституції України від 13 липня 1999 року N 36-у/99 у справі N2-33/99 визначив, що територіальну громаду складають жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями; право добровільно об`єднуватися в одну територіальну громаду мають тільки жителі сіл.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
32.          Пунктом 4 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції після 15 грудня 2017 року (далі - КАС України) передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
33.          Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
34.          Статтею 341 КАС України (в редакції на момент розгляду справи в суді касаційної інстанції) передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
35.          Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
36.          Частиною першою статті 2 КАС України (в редакції на момент звернення позивача до суду першої інстанції) встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
37.          Згідно з частиною першою статті 2 КАС України(в редакції, що є чинною на момент розгляду справи в суді касаційної інстанції) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
38.          Частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Дана норма є тотожною нормі частини першої статті 6 КАС України (в редакції чинній на момент звернення позивача до суду першої інстанції).
39.          Водночас право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, установлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі можуть ініціювати їхнє вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу, що не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6 та 13 Конвенції про захист прав особи й основоположних свобод (далі - Конвенція).
40.          Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене в статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року в справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року в справі «Меньшакова проти України», заява №377/02).
41.          Отже, з метою належного звернення за судовим захистом особа на момент звернення до суду повинна обґрунтувати існування його порушеного права або законного інтересу.
42.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач не є членом територіальної громади с. Бобриця Києво-Святошинського району Київської області.
43.          Згідно зі статтею 1 Закону України від 21 травня 1997 року N280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон N280/97-ВР) територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр;
44.          Статтею 3 Закону N280/97-ВР визначено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
45.          Згідно з частиною першою статті 10 Закону N280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
46.          Відповідно до статті 3 Закону України від 11 грудня 2003 року N1382-IV  «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» місце проживання - житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає постійно або тимчасово.
47.          Враховуючи, що ОСОБА_1 не довів, що він є членом територіальної громади с. Бобриця Києво-Святошинського району Київської області, при цьому судами встановлено, що позивач постійно проживає в місті Києві, колегія суддів доходить висновку, що оскаржуваними рішеннями, діями та бездіяльності відповідачів права ОСОБА_1 не порушені.
48.          Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що доводи касаційної скарги не спростовують висновків, викладених в оскаржуваних рішеннях, а тому підстави для її задоволення відсутні.
49.          Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

СУДОВІ ВИТРАТИ
50.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
2.          Постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 20 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року у справі 369/6499/15-а - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................
...........................
...........................
О.В. Калашнікова
М.В. Білак 
А.В. Жук 
Судді Верховного Суду