Постанова 
Іменем  України
 
20 листопада 2019 року
м. Київ
 
Справа № 526/138/17
Провадження № 14-484цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачаТкачука О.С.,
суддів Антонюк Н.О., Анцупової Т.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Власова Ю.Л., Гриціва М.І., Гудими Д.А., Єленіної Ж.М., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Пророка В.В., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Яновської О.Г.
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Веприцької сільської ради Гадяцького району Полтавської області, ОСОБА_2 про визнання недійсним рішення та усунення перешкод у користуванні землями загального користування за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Апеляційного суду Полтавської області від 19 жовтня 2017 року, ухвалене у складі суддів Пилипчук Л.І., Дряниці Ю.В., Кривчун Т.О.
ІСТОРІЯ СПРАВИ 
Короткий зміст та обґрунтування позовних вимог
1. У січні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Веприцької сільської ради Гадяцького району Полтавської області (далі - Веприцька сільська рада), ОСОБА_2 про визнання недійсним рішення сільської ради та усунення перешкод у користуванні землями загального користування.
2. Позовна заява мотивована тим, що він є власником будинку  АДРЕСА_1 , до якого був наявний під`їзд через земельну ділянку орієнтовною площею 0,02 га, що відноситься до земель загального користування та є комунальною власністю. ОСОБА_2 , який є власником сусіднього будинку АДРЕСА_2 , став чинити йому перешкоди у користуванні вказаним проїздом, встановивши влітку 2015 року паркан. Рішенням Веприцької сільської ради Гадяцького району Полтавської областівід 23 грудня 2016 року відповідачу надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою для послідуючої передачі вказаної земельної ділянки у приватну власність. 
3. Вважаючи дії відповідачів такими, що суперечать чинному законодавству та перешкоджають йому у користуванні землею загального користування,      ОСОБА_1 просив визнати недійсним рішення Веприцької сільської ради Гадяцького району Полтавської області(далі - Веприцької сільської ради) від 23 грудня 2016 року «Про надання дозволу ОСОБА_2 на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд орієнтовною площею 0,02 га та передачу її в безоплатну приватну власність», а також зобов`язати ОСОБА_2 не чинити перешкоди у користуванні землями загального користування і демонтувати самовільно встановлений паркан по  АДРЕСА_3 .
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
4. Рішенням Гадяцького районного суду Полтавської області від 26 червня 2017 року позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано недійсним рішення Веприцької сільської ради від 23 грудня 2016 року «Про надання дозволу ОСОБА_2 на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд орієнтовною площею 0,02 га та передачу її в безоплатну приватну власність». Зобов`язано ОСОБА_2 демонтувати самовільно встановлений ним паркан та огорожу по АДРЕСА_2 та звільнити земельну ділянку загального користування для проїзду.
5. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що спірна земельна ділянка відноситься до земель загального користування, оскільки є проїздом і відповідно до п. «а» ч. 4 ст. 83 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) не може бути передана у власність відповідачу, а саме рішення прийнято з порушенням процедури, передбаченої Законом України «Про місцеве самоврядування» та регламентом сесії Веприцької сільської ради. Задовольняючи позовні вимоги про зобов`язання відповідача знести огорожу та паркан по АДРЕСА_2 і звільнити земельну ділянку загального користування для проїзду, суд виходив із того, що є чинними рішення Веприцької сільської ради від                        10 липня та 10 грудня 2015 року про зобов`язання відповідача прибрати огорожу та звільнити місце для проїзду, а позовні вимоги відповідають способу захисту прав власності у розумінні приписів ст. 16, 391 ЦК України.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
6. Рішенням Апеляційного суду Полтавської області від 19 жовтня 2017 року рішення Гадяцького районного суду Полтавської області від 26 червня                  2017 року в частині задоволення позовних вимог про усунення перешкод у користуванні землями загального користування скасовано та ухвалено у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні цих вимог за недоведеністю. Провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_1 до Веприцької сільської ради, ОСОБА_2 про визнання недійсним рішення закрито, оскільки така вимога підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
7. Судове рішення апеляційного суду мотивовано тим, що позовна вимога щодо визнання недійсним рішення сільської ради про надання дозволу ОСОБА_2 на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарчих будівель і споруд не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки в спірних   правовідносинах сільська рада виступає як суб`єкт владних повноважень, а тому заявлений спір підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача усунути перешкоди у користуванні землями загального користування, суд апеляційної інстанції виходив із їх недоведеності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 подав до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на те, що вирішуючи спір апеляційний суд не врахував того, що спірна земельна ділянка не може бути передана у приватну власність відповідачу, оскільки є проїздом і відноситься до земель загального користування. Крім того, заявник не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо закриття провадження у справі в частині позовних вимог про визнання недійсним рішення, оскільки спори, що виникають із земельних відносин, у яких хоча б однією із сторін є фізична особа, незважаючи на участь у них суб`єкта владних повноважень, згідно зі ст. 15 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, розглядаються в порядку цивільного судочинства. Тому вимога про визнання недійсним рішення Веприцької сільської ради має розглядатися в порядку цивільного судочинства. 
Позиція інших учасників справи 
9. У січні 2018 року Веприцька сільська рада та  ОСОБА_2 подали відзиви на касаційну скаргу, у яких погодилися з висновками суду апеляційної інстанції та просили залишити рішення останньої  без змін.
Рух справи в суді касаційної інстанції
10. 04 грудня 2017 року суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ відкрито касаційне провадження у зазначеній  справі та витребувано матеріали справи із суду першої інстанції.
11. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII), яким ЦПК України викладений у новій редакції.
12. Відповідно до п. 4 розділу XIII Перехідних положень ЦПК України у редакції Закону від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
13. У січні 2018 року Верховний Суд отримав справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Апеляційного суду Полтавської області від 19 жовтня 2017 року.
14. 05 серпня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду призначив справу до судового розгляду.
15. 21 серпня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
16. Згідно з ч. 6 ст. 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
17. Враховуючи те, що заявник оскаржує рішення Апеляційного суду Полтавської області від 19 жовтня 2017 року з підстав порушення судом правил суб`єктної юрисдикції, справа підлягає розгляду Великою Палатою Верховного Суду.
18. 02 вересня 2019 року Велика Палата Верховного Суду прийняла зазначену справу до провадження та призначила до розгляду в порядку письмового провадження. 
Позиція Великої Палати Верховного Суду
19. Перевіривши наведені у касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому  задоволенню з наступних підстав.
20. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
21. Вирішуючи питання юрисдикційності цього спору, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.
22. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
23. Відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, тут і далі - у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду) завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
24. Згідно з ч. 2 ст. 4, п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. 
25. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України). 
26. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
27. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
28. Разом з цим приватноправові відносини відрізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
29. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання недійсним рішення сільської ради, яким відповідачу  ОСОБА_2 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою з подальшою передачею земельної ділянки йому у приватну власність, а ця ділянка межує із його земельною ділянкою. 
30. За позицією позивача оскаржуваним рішенням порушені його інтереси, оскільки земельна ділянка, що передана у власність відповідачу, перекриває проїзд до його житлового будинку.
31. Тобто позивач, захищаючи своє право користування частиною земельної ділянки, яка слугувала проїздом до його житлового будинку, фактично оскаржує право власності  ОСОБА_2 на земельну ділянку, передану йому на підставі рішення органу місцевого самоврядування, що підтверджено державним актом. 
32. Таким чином, спір у справі, що розглядається, регулюється нормами цивільного права.
33. Конституційний Суд України у рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні - це акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
34. Отже, у разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
35. Аналіз зазначених обставин справи дає підстави Великій Палаті Верховного Суду вважати, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, а стосується захисту його приватних інтересів.
36. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та вирішення справи судами першої та апеляційної інстанцій, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
37. Згідно з п. 10 ч. 2 ст.16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
38. Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
39. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». 
40. Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що правовідносини у цій справі мають вирішуватись в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, а також захисту приватного інтересу позивача, який намагається захистити у суді своє приватне право мати під`їздну дорогу до житлового будинку.
41. Аналогічну правову позицію висловлено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 363/2449/14-а, від 18 квітня 2018 року у справі № 369/13240/14-а, від 13 червня 2018 року у справі № 554/4857/16-а.
42. Разом із цим Велика Палата Верховного Суду не відступає від свого висновку, зробленого у постанові від 24 квітня 2019 року у адміністративній справі № 305/1886/16-а про підвідомчість справи суду адміністративної юрисдикції, оскільки правовідносини у цій справі, мають іншу правову природу на відміну від правовідносин у справі, яка є предметом перегляду. 
43. Пунктом 2 ч. 1 ст. 409 ЦПК України передбачено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
44. Згідно з ч. 6 ст. 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
45. Відповідно до ч. 4 ст. 411 ЦПК України справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
46. Ураховуючи те, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, які призвели до помилкового закриття провадження у справі в частині вирішення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання недійсним рішення Веприцької сільської ради від 23 грудня 2016 року, рішення апеляційного суду у цій частині підлягає скасуванню. 
47. Разом із цим позовна вимога ОСОБА_1 про усунення перешкод у користуванні землями загального користування випливає по суті із вимоги про визнання недійсним рішення сільської ради від 23 грудня 2016 року, тому суд апеляційної інстанції передчасно відмовив у задоволенні позову у цій частині у зв`язку з недоведеністю. 
48. З огляду на вищенаведене Велика Палата Верховного Суду вважає, що рішення Апеляційного суду Полтавської області від 19 жовтня 2017 року підлягає скасуванню у повному обсязі із направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. 
Щодо судових витрат
49. Частиною 13 ст. 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
50. Оскільки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що справу необхідно направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, Верховний Суд не здійснює розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 400, 402-404, 409, 411, 416 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргуОСОБА_1 задовольнити частково. 
Рішення Апеляційного суду Полтавської області від 19 жовтня 2017 рокускасувати, справу направити на новий розгляд до Полтавського апеляційного суду.
Постанова Великої Палати Верховного Суду набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                            О.С. Ткачук
Судді:                         Н.О. Антонюк                                              О.Р. Кібенко
Т.О. Анцупова                                             В.С. Князєв 
С.В. Бакуліна                                               Л.М. Лобойко
В.В. Британчук                                  Н.П. Лященко
Ю.Л. Власов                                                О.Б. Прокопенко
М.І. Гриців                                         В.В. Пророк
Д.А. Гудима                                       Л.І. Рогач
Ж.М. Єленіна                                               О.М. Ситнік
О.С. Золотніков                                 О.Г. Яновська