ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2020 року 
Київ
справа №826/27891/15
адміністративне провадження №К/9901/8000/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року (судді - Кузьменко В.А., Арсірій Р.О., Огурцов О.П.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року (судді - Карпушова О.В., Епель О.В., Губська Л.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до  Кабінету Міністрів України, третя особа - Національна поліція України про оскарження нормативно-правового акта в частині,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
У грудні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулась до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просила:
визнати невідповідним нормативно-правовому акту вищої юридичної сили та нечинним Порядок тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках та стоянках, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2008 року №1102, в наступних частинах: 
-          абзац другий пункту 2 «Тимчасове затримання транспортного здійснюється також у разі виявлення транспортного боржника, оголошеного в розшук відповідно до статті 40 Закону України «Про виконавче провадження»;
-          абзац другий пункту 4 в частині слів «.....акт огляду та тимчасового затримання транспортного засобу»;
-          пункт 6 в частині слів: «.....повідомлення про тимчасове затримання транспортного засобу та необхідність прибуття такого водія до територіального органу Національної поліції для оформлення протоколу про адміністративне правопорушення або винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення.....»;
-          пункт 7 в частині слів «......після складення протоколу про адміністративне правопорушення або винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення»;
-          пункт 8 в частині слів: «.......під час складання протоколу про адміністративне правопорушення або винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення, а в разі його відсутності - до чергової частини територіального органу Національної поліції. Про тимчасове затримання транспортного засобу боржника поліцейський повідомляє державному виконавцю протягом трьох діб»;
-          пункт 11 в частині слів «…...крім транспортного засобу боржника...»;
-          пункт 12 в частині слів «……за умови оплати ним витрат, пов`язаних з транспортуванням та зберіганням такого транспортного засобу, та пред`явлення відповідної постанови у справі про адміністративне правопорушення або протоколу про адміністративне правопорушення у разі їх складення...»;
-          абзац другий пункту 12 «Повернення тимчасово затриманого транспортного засобу боржника, який зберігається на спеціальному майданчику чи стоянці, здійснюється за вимогою державного виконавця»;
-          пункт 13 «За транспортування і зберігання транспортного засобу на спеціальному майданчику чи стоянці справляється плата у встановленому спільним наказом МВС, Мінфіну та Мінекономіки розмірі».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Порядок тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів та спеціальних майданчиках і стоянках, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2008 року № 1102 «Про затвердження Порядку тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів та спеціальних майданчиках і стоянках», у вищевказаних частинах, не відповідає нормативному акту вищої юридичної сили, а саме статті 265-2 КУпАП та статті 40 Закону України «Про виконавче провадження». Посилаючись на статтю 171 КАС України позивач просить задовольнити позовні вимоги.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2016 року., адміністративний позов ОСОБА_1 в частині позовних вимог про визнання невідповідним правовому акту вищої юридичної сили та нечинним з 08 серпня 2015 року Порядку тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках та стоянках, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.12.2008 року №1102, а саме - в частинах пункту 11 в частині слів «...крім транспортного засобу боржника...»; пункту 12 в частині слів «…за умови оплати ним витрат, пов`язаних з транспортуванням та зберіганням такого транспортного засобу, та пред`явлення відповідної постанови у справі про адміністративне правопорушення або протоколу про адміністративне правопорушення у разі їх складення...»; абзацу другого пункту 12 «Повернення тимчасово затриманого транспортного засобу боржника, який зберігається на спеціальному майданчику чи стоянці, здійснюється за вимогою державного виконавця»; пункту 13 «За транспортування і зберігання транспортного засобу на спеціальному майданчику чи стоянці справляється плата у встановленому спільним наказом МВС, Мінфіну та Мінекономіки розмірі», залишено без розгляду на підставі статей 99, 100 КАС України через пропуск позивачкою строку звернення до суду. 
В іншій частині, постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року у задоволенні позову відмовлено. 
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що аналізуючи положення статті 40 Закону України «Про виконавче провадження» №606 та абзацу 2 пункту 2 Порядку №1102 вказували на відсутність невідповідності абзацу 2 пункту 2 Порядку №1102 правовому акту вищої юридичної сили, зокрема - статті 40 Закону №606, оскільки вказана норма Закону встановлює обов`язок державного виконавця у відповідних випадках вжити заходи щодо розшуку транспортного засобу боржника, а Порядок №1102 визначає порядок виконання такого розшуку.
Суди виходили з того, що абзац 2 пункту 4 Порядку №1102 відповідає вимогам статті 265-2 КУпАП, оскільки відповідно до частини 8 статті 265-2 КУпАП саме Кабінету Міністрів України делеговано право щодо визначення порядку тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках та стоянках, тобто, положення Порядку №1102 кореспондуються зі статтею 265- 2 КУпАП.
Крім того, суди вказували на безпідставність посилань позивача, що згідно статті 265-2 КУпАП працівник поліції має право робити запис про тимчасове затримання транспортного засобу лише до протоколу про адміністративне правопорушення, оскільки Порядком № 1102 передбачено, що у разі наявності певних обставин, а саме в присутності водія який вчинив правопорушення, передбачено занесення інформації про тимчасове затримання транспортного засобу до протоколу про адміністративне правопорушення, а у інших обставинах (відсутності водія, тощо) складається саме акт огляду та тимчасового затримання транспортного засобу, який складається поліцейським і тільки після прибуття евакуатора, у присутності двох свідків і представника підприємства, установи або організації, яким належить евакуатор.
Також суди зазначили, що ні статтею 265-2 КУпАП, ні пунктом 6 Порядку №1102 не встановлена черговість здійснення працівниками поліції дій по оформленню протоколу про адміністративне правопорушення. Пункт 6 Порядку №1102 визначає дії поліцейського щодо оформлення протоколу у разі виникнення певної обставини, а саме у разі відсутності водія, транспортний засіб якого доставляється на спеціальний майданчик чи на стоянку або блокується.
Суди вказували, що пунктом 7 Порядку №1102 передбачено, що розблокування транспортного засобу здійснюється поліцейським після складення протоколу про адміністративне правопорушення або винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення. В той же час з положення частини п`ятої статті 265-2 КУпАП вбачається, що цією нормою встановлено лише граничний термін затримання транспортного засобу та право особи на повернення (отримання) транспортного засобу після закінчення триденного строку. 
Тому, на переконання судів попередніх інстанцій вказана норма закону не пов`язує винесення постанови по справі про адміністративне правопорушення із поверненням транспортного засобу, на відміну від підзаконного акта.
Також відмовляючи у задоволенні позову суди виходили з того, що Порядок №1102 визначає і порядок виконання розшуку майна (транспортного засобу) боржника за виконавчим провадження, і порядок тимчасового затримання і зберігання транспортного засобу боржника, та складання відповідних документів, а також і дії поліцейського у разі тимчасового затримання транспортного засобу у випадках, передбачених статтею 265-2 КУпАП, а тому пункт 8 Порядку №1102 встановлює наступний етап дій -  порядок сповіщення водія про місце зберігання тимчасово затриманий транспортний засіб, чи сповіщення державного виконавця про затримання транспортного засобу боржника.
Вирішуючи спір суди встановили, що позивач є особою на яку може розповсюджуватися дія Порядку тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів та спеціальних майданчиках і стоянках, затвердженого    постановою Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2008 року № 1102, оскільки, зі змісту вказаного Порядку вбачається, що його норми визначають процедуру тимчасового затримання, зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках і стоянках та їх повернення, отже, відповідно, поширюють свою дію на осіб, які на законних підставах володіють, користуються або розпоряджаються транспортним засобом.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги  
У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року.
Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві. 
Позиція інших учасників справи 
У відзиві на касаційну скаргу третя особа заперечує проти задоволення касаційної скарги на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року та вважає вказані рішення законними і обґрунтованими. 
Національна поліція України вказує, що позивач не зазначає, яким саме чином порушено її права спірним положенням Порядку, а також не надано до суду жодного належного та допустимого доказу, який би свідчив, що до неї застосовано оскаржувані положення Порядку та у зв`язку з чим порушені її права та інтереси. 
Також не надано доказів, які б свідчили що вона є власником транспортного засобу чи має право на керування транспортним засобом відповідної категорії (технічний паспорт на автомобіль, водійські права).
Таким чином, на переконання третьої особи, позивачем не доведено факту порушення її прав, свобод та інтересів оскаржуваним Порядком, а також те, що вона є суб`єктом відповідних правовідносин, на які поширюється дія оскаржуваного Порядку. 
Рух касаційної скарги 
Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 08 грудня 2016 року відкрив касаційне провадження на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року та на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року.
15 березня 2018 року касаційні скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Стародуб О.П. (судді) Анцупова Т.О., Кравчук В.М.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.
У судове засідання 16 січня 2020 року сторони не з`явились, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, що підтверджується матеріалами справи. 
Згідно приписів частини першої статті 345 КАС України суд касаційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) перегляду ухвал судів першої та апеляційної інстанцій; 4) перегляду рішень суду першої інстанції та постанов апеляційної інстанції у справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження.
Враховуючи неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання суд вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивач звернулась до суду з даним позовом, оскільки вважає, що окремі положення Порядку тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках і стоянках від 17.12.2008р. №1102, а саме - абзац 2 пункту 2, абзац 2 пункту 4, пунктів 6 - 8, суперечать вимогам чинного законодавства та не відповідають нормативно-правовим актам вищої юридичної сили - статті 2652 КУпАП та статті 40 Закону України «Про виконавче провадження».
Релевантні джерела права й акти їх застосування. 
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України (в редакції чинній на час звернення до суду) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті. 
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Статтею 171 КАС України (в реакції, яка діяла на час вирішення справи судами попередніх інстанцій) передбачала особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 171 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною другою статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. 
Вирішуючи питання щодо права оскарження позивачем нормативно-правового акту до суду в порядку статті 171 КАС України, суди попередніх інстанцій виходили з того, що хоча доказів, які б підтверджували, що позивач є користувачем або власником транспортного засобу, матеріали справи не містять, проте скаржниця може стати таким у майбутньому та, відповідно, бути суб`єктом правовідносин, на які поширюється дія оскаржуваних положень Порядку №1102, а тому позивач має право на оскарження даного нормативно-правового акту та звернення до суду із даним позовом. 
Звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом її суб`єктивних прав, свобод та інтересу.
Із змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову у даній справі є оскарження невідповідності одного нормативного акту - постанови Кабінету Міністрів України - іншим нормативно-правовим актам вищої юридичної сили - КУпАП та Закону України «Про виконавче провадження».
Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Обов`язковою ознакою нормативно-правового акту є його загальнообов`язковий характер, тобто такий акт повинен застосовуватись всіма суб`єктами, яким він адресований.
Зі змісту спірного Порядку №1102 вбачається, що останній визначає процедуру тимчасового затримання, зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках і стоянках та їх повернення.
При цьому, дія вказаного Порядку спрямована виключно на користувачів або власників транспортних засобів, що свідчить про те, що такий акт породжує безпосередньо права та обов`язки тільки для тих осіб, яким їх адресовано.
Таким чином, відсутність у будь-кого (крім осіб, на яких поширюється дія Порядку №1102), в тому числі і позивача, прав чи обов`язків у зв`язку із оскаржуваною постановою не породжує для останньої і права на захист, тобто права на звернення із даним позовом до суду.
Як зазначено у статті 1 Порядку тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках і стоянках від 17 грудня 2008 року №1102 цей Порядок визначає процедуру тимчасового затримання транспортних засобів працівниками уповноважених підрозділів Національної поліції, зберігання таких транспортних засобів на спеціальних майданчиках і стоянках, а також їх повернення.
Судами попередніх інстанцій не встановлено, що позивач є володільцем або користувачем транспортного засобу, а тому вирішувати спірні правовідносини мотивуючи, тим, що у майбутньому позивач може мати зазначений статус Верховний Суд вважає передчасним.
Вказаний висновок відповідає вимогам часини другої статті 17 КАС України (в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин). 
Враховуючи викладене, колегія суддів прийшла до висновку про те, що судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій слід змінити, виклавши їх мотивувальну частину в редакції цієї постанови, в решті судові рішення в цій частині позовних вимог залишити без змін.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
Відповідно до статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 351 КАС неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. 
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року змінити в частині мотивів, виклавши їх у редакції цієї постанови.
В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Суддя-доповідач                                                            А.Г. Загороднюк 

судді                                                                                 Л.О.Єресько 

                                                                                В.М. Соколов