УХВАЛА

12 лютого 2020 року 

Київ

справа №0940/2301/18

адміністративне провадження №К/9901/20508/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Гімона М.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Вітковської К.М.,
представника позивача - Красюк Н.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 березня    2019 року (головуючий суддя Панікар І.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 липня    2019 року (колегія суддів у складі: головуючого судді Гуляка В.В., суддів - Ільчишин Н.В., Коваля Р.Й.) у справі №0940/2301/18 за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до Пнівської сільської ради про визнання протиправним і скасування рішення,
установив:
У грудні 2018 року Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" (далі - ПАТ "Укрнафта", Товариство) звернулось до суду з позовом до Пнівської сільської ради про визнання протиправним і скасування рішення цієї ради від 26 червня 2018 року №3-24/2018 "Про встановлення ставок земельного податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб`єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності), на 2019 рік на території Пнівської сільської ради" (далі - оскаржуване рішення). 
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 березня                2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 липня    2019 року, Товариству відмовлено у задоволенні позову.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи, що вони прийняті внаслідок неправильного застосування норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати прийняті цими судами рішення й ухвалити нове про задоволення позову.
У касаційній скарзі її заявник, перш за все, наголошує на тому, що судами не враховано приписів частини дванадцятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від   21 травня 1997 року №280/97-ВР, відповідно до якої акти органів місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року №1160-IV (далі - Закон №1160-IV). Отже, оскільки оскаржуване рішення є регуляторним актом, на переконання скаржника, його прийняття повинно супроводжуватись дотриманням процедури, передбаченої означеним законом. 
Представник позивача у судовому засіданні, що відбулось 12 лютого 2020 року, вимоги касаційної скарги підтримав у повному обсязі.
Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надіслав.
У судові засідання, призначені на 29 січня та 12 лютого 2020 року, відповідач явку свого уповноваженого представника не забезпечив. Напередодні судового засідання, що відбулось 12 лютого 2020 року, відповідач подав до суду клопотання про розгляд справи без участі представника сільської ради.
Заслухавши пояснення представника позивача, обговоривши доводи касаційної скарги, мотиви судових рішень, колегією суддів встановлено наступне.
Предметом даного спору є правомірність рішення сільської ради від 26 червня 2018 року №3-24/2018, яким встановлено ставки земельного податку за земельні ділянки, що перебувають у постійному користуванні суб`єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності), на 2019 рік на території, що перебуває у підпорядкуванні Пнівської сільської ради.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач наголошував на тому, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, попри те, під час його прийняття відповідачем не дотримано регуляторної процедури, передбаченої   Законом №1160-IV, зокрема, не оприлюднено проекту регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу в друкованих засобах масової інформації, що є порушенням вимог   статті 57 Конституції України,    статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". 
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій, серед іншого, виходили з того, що Пнівською сільською радою не було порушено приписів   Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" в частині дотримання обов`язкової регуляторної процедури під час розробки та прийняття акта, з огляду на те, що пунктом 3 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році"   від 7 грудня      2017 року №2245-VIII (далі - Закон від 7 грудня 2017 року №2245-VIII) установлено, що у 2018 році не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Поряд із цим, суди встановили, що на території, що перебуває у підпорядкуванні Пнівської сільської ради, відсутні друковані засоби масової інформації, що унеможливлювало оприлюднення відповідачем оскаржуваного рішення (такий було оприлюднено на офіційному вебсайті Пнівської сільської ради).
Отже, при вирішенні спору, суди застосували до спірних правовідносин Закон від                 7 грудня 2017 року №2245-VIII та вважали, що в період винесення оскаржуваного рішення норми Закону №1160-IV не поширювалися на правовідносини, пов`язані із процесом прийняття рішень про встановлення місцевих податків і зборів.
Застосування положень Закону від 7 грудня 2017 року №2245-VIII вже було предметом розгляду у Верховному Суді у справі про визнання протиправним та скасування рішення Сільради "Про встановлення ставок та пільг зі сплати земельного податку на 2018 рік", і в постанові від 21 травня 2019 року (справа №804/2375/18, провадження К/9901/10198/19) суд висловив таку правову позицію: "7 грудня 2017 року прийнято  Закон №2245-VIII, згідно з яким після 15 липня 2017 року та у 2018 році, не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону №1160-IV. З урахуванням зазначеного, Верховний Суд визнав, що до оскаржуваного рішення вимоги означених положень у спірний період не застосовуються. Верховний Суд зауважив, що прийняття    Закону №2245-VIII, яким внесені зміни до    Податкового кодексу України    в частині ставки податку та порядку прийняття та оприлюднення органами місцевого самоврядування рішень про встановлення місцевих податків та зборів (незастосування підпункту   12.3.4    пункту    12.3    статті    12 Податкового кодексу України) цілком узгоджується зі статтею 1 Протоколу до    Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка, серед іншого, визначає право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів. Відтак, за висновком Суду, внесення змін до Податкового кодексу України   та механізму прийняття органами місцевого самоврядування рішень щодо місцевих податків слід вважати "законним втручанням" держави у мирне володіння майном особи".
Більш того, колегією суддів взято до уваги, що законами України від 24 грудня 2015 року №909-VIII та від 20 грудня 2016 року №1791-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень" у 2016 та 2017 роках, відповідно, були установлені аналогічні приписи щодо непоширення до прийнятих рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів вимог підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону №1160-IV.
Крім того, розглядаючи справи про скасування податкових повідомлень-рішень, якими платникам податку визначено податкові зобов`язання з податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, Верховний Суд у постановах від 24 квітня 2018 року (справа №803/1307/17, провадження №К/9901/927/17) та від 8 травня 2018 року (справа №825/1403/17, провадження №К/9901/4267/18) схилився до позиції податкового органу й визнав за можливе застосування до спірних правовідносин положень Закону України від 24 грудня 2015 року №909-VIII, яким було зупинено у 2016 році вимоги деяких статей Податкового кодексу України та Закону №1160-IV до прийнятих рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів. 
Також, досліджуючи правомірність застосування судами до правовідносин, що виникли, приписів Закону від 20 грудня 2016 року №1791-VIII, Верховний Суд у постанові від                  21 жовтня 2019 року (справа №2040/7667/18, провадження №К/9901/14726/19) констатував, що вказаним Законом було зупинено дію підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону №1160-IV до прийнятих в 2017 році рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів. При цьому, касаційний суд визнав, що сам цей Закон узгоджується із нормами Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та з практикою Європейського суду з прав людини.
До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд і в постанові від 9 липня 2019 року (справа №766/10437/17, провадження №К/9901/63116/18), де досліджував, серед іншого, правомірність застосування органом місцевого самоврядування положень Закону України від 20 грудня 2016 року №1791-VIII до свого рішення про встановлення ставок місцевих податків.
Окрім того, Верховний Суд у постанові від 18 червня 2019 року (справа №460/2565/18, провадження №К/9901/11552/19) вказав, що прийняття Закону від 20 грудня 2016 року №1791-VIII, яким внесені зміни до Податкового кодексу України в частині порядку прийняття та оприлюднення органами місцевого самоврядування рішень про встановлення місцевих податків та зборів (незастосування підпункту 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України) є правомірним, таким, що узгоджується з практикою Європейського Суду з прав людини, та є "законним втручанням" держави у мирне володіння майном особи.
Проаналізувавши наведені вище судові рішення, колегією суддів виявлено, що незалежно від предмета спору (оскарження рішення органу місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів, або ж оскарження податкових повідомлень-рішень, якими було визначено платнику податків суму податкового зобов`язання з того чи іншого місцевого податку чи збору), у цих справах перед судами поставало питання щодо необхідності дотримання органами місцевого самоврядування під час прийняття рішень про встановлення податків і зборів у відповідних роках вимог, передбачених Податковим кодексом України, з урахуванням законів України від 24 грудня 2015 року №909-VIII, від           20 грудня 2016 року №1791-VIII від 7 грудня 2017 року №2245-VIII, які фактично "зупиняли" дію окремих положень законодавчих актів (підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону №1160-IV).
Так, положення статей підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України здебільшого стосуються строків внесення змін до податків та зборів. У справі, що розглядається, позивач не заперечував дотримання відповідачем строку встановлення ставок земельного податку за земельні ділянки (спірним рішенням такі ставки податку встановлено у 2018 році на 2019 рік), натомість, наголошував на недотриманні відповідачем положень Закону №1160-IV.
При цьому, колегія суддів враховує, що зупинення законодавцем дії означеного закону в період, що розглядається, було запроваджено саме Законом від 7 грудня 2017 року №2245-VIII. 
Тобто, якщо Верховний Суд у низці своїх рішень погодив можливість застосування до рішень органів місцевого самоврядування законів України, якими було "зупинено" дію окремих положень Податкового кодексу України, то, відповідно, такий висновок суду розповсюджується й на дотримання цими органами вимог Закону №1160-IV при прийнятті таких рішень. 
Оминути таке правозастосування Верховним Судом при касаційному перегляді цієї справи колегія суддів не змогла, оскільки вважає, що положення Закону від 7 грудня 2017 року №2245-VIII, якими фактично дозволено органам місцевого самоврядування не дотримуватись при винесенні спірного рішення визначеної Законом №1160-IV процедури, застосовуватись не можуть. На переконання колегії суддів, виведення з-під дії Закону №1160-IV певного виду регуляторних актів без визнання іншого порядку їх ухвалення й оприлюднення суперечитиме основоположним принципам права.
За приписами підпункту 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України рішення про встановлення місцевих податків та зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
Згідно з пунктом 12.5 статті 12 Податкового кодексу України офіційно оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, який набирає чинності з урахуванням строків, передбачених підпунктом 12.3.4 цієї статті.
Відповідно до підпункту 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу України стабільність - це зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть змінюватися протягом бюджетного року.
За приписами частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які за своєю правовою природою є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Загальні вимоги щодо оприлюднення рішення встановлені положеннями статті 57 Конституції України, якою унормовано, що кожному гарантується право знати свої права і обов`язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
Приписами Закону від 7 грудня 2017 року №2245-VIII не встановлено нового, відмінного від чинного порядку оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів, або про внесення змін до них. Натомість, пунктом 4 Прикінцевих положень вказаного Закону передбачено: установити, що в 2018 році до прийнятих рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів не застосовуються вимоги, встановлені, зокрема, Законом №1160-IV. 
Тут варто враховувати, що за приписами пункту 2.1 статті 2 Податкового кодексу України зміна положень цього Кодексу може здійснюватися виключно шляхом внесення змін до цього Кодексу. 
Тобто, для того, щоб призупинити дію нормативного положення Податкового кодексу України потрібно внести зміни безпосередньо до цього Кодексу. Натомість, положення пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 7 грудня 2017 року №2245-VIII не отримали своєї фіксації в межах Податкового кодексу України. У самому Податковому кодексі України відсутні положення, які б вносили корективи до нормативного регулювання процедури встановлення місцевих податків і зборів, що включає в себе й порядок їх оприлюднення. 
Співвідношення податкового законодавства з іншими законодавчими актами (пріоритет податкового законодавства) регламентовано в статті 5 Податкового кодексу України, за приписами якої поняття, правила та положення, установлені цим Кодексом, застосовуються виключно для регулювання відносин, передбачених статтею 1 цього Кодексу. У разі якщо поняття, терміни, правила та положення інших актів суперечать поняттям, термінам, правилам та положенням цього Кодексу, для регулювання відносин оподаткування застосовуються поняття, терміни, правила та положення цього Кодексу. 
Закон від 7 грудня 2017 року №2245-VIII не встановлював альтернативного алгоритму оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування. Тобто, призупинивши дію положення Закону №1160-IV, законодавець не передбачив нового порядку оприлюднення таких рішень. 
Отже, фактично, в даному випадку йде мова про виключення нормотворчих процедур по встановленню місцевих податків та зборів з-під дії таких основоположних принципів податкового законодавства, як стабільність і публічність. Законодавець за посередництвом прикінцевих положень мав за мету призупинити дію принципів податкового законодавства. 
Принцип правової визначеності, що є інтегративним складником принципу верховенства права, вимагає, щоб правозастосування було прогнозованим та передбачуваним. Коли ж мова йде про «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 7 грудня 2017 року №2245-VIII, - це порушує логіку нормативної регламентації відповідної категорії суспільних правовідносин, що, безумовно, впливає на визначеність правозастосовчої практики.
Відповідно до частини першої статті 346 КАС України суд який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.
Згідно зі статтею 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.
На підставі викладеного, колегія суддів вважає за необхідне поставити на вирішення палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу, питання щодо можливості відступити від висновку Верховного Суду, викладеному в постанові від 21 травня                2019 року (справа №804/2375/18, провадження №К/9901/10198/19).
Керуючись статтями 346, 347 КАС України, суд
УХВАЛИВ:
Справу №0940/2301/18 за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Пнівської сільської ради про визнання протиправним і скасування рішення, касаційне провадження у якій відкрито за скаргою Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 березня                   2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 липня               2019 року, передати на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу.
Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя                                                І.Л. Желтобрюх 
Судді                                                                                                         О.В. Білоус
                                                                           М.М. Гімон