ПОСТАНОВА
Іменем України

26 лютого 2020 року 
Київ
справа №804/4458/18
адміністративне провадження №К/9901/32482/19
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (далі - Суд) у складі:
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Уханенка С.А., Шевцової Н.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №804/4458/18
за позовом Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №64» Дніпровської міської ради, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунального підприємства «Безпечна та інноваційна освіта» Дніпровської міської ради - про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою першого заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07  жовтня 2019  року, ухвалену в складі: головуючого судді Малиш Н.І., суддів Білак С.В., Шальєвої  В.А.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи 
1.          Дніпропетровська місцева прокуратура №1 Дніпропетровської області (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до Дніпровської міської ради (далі - відповідач-1), Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - відповідач-2), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №64» Дніпровської міської ради (далі - третя особа-1, Комунального закладу освіти «СЗШ №64»), Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - третя особа-2, ГУ ДСНС у Дніпропетровській області), Комунального підприємства «Безпечна та інноваційна освіта» Дніпровської міської ради (далі - третя особа-3, КП «Безпечна та інноваційна освіта»), із вимогами: 
- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради і Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти «СЗШ №64», виявлених 3 Державною пожежно-рятувальною частиною 8 державного пожежно-рятувального загону ГУ ДСНС у Дніпропетровській області; 
- зобов`язати Дніпровську міську раду і Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти «СЗШ №64», виявлених підрозділом ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, у тому числі, розглянувши питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладів.
2.          На обґрунтування вимог позивач зазначив, що Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області неодноразово проводилися перевірки щодо додержання Комунальним закладом освіти «СЗШ №64» вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, зокрема позапланові. Так, актами від 10.11.2017 №715 і від 10.05.2018 №425 було виявлено ряд порушень стандартів і нормативів у сфері пожежної безпеки. ГУ ДСНС у Дніпропетровській області були прийняті додаткові заходи на усунення виявлених порушень, а саме: винесено припис від 15.11.2017 №697. Недоліки Комунальним закладом освіти «СЗШ №64» усунуто частково. Із метою проведення фінансування протипожежних заходів керівництво Комунального закладу освіти «СЗШ №64» зверталося до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради з питанням виділення бюджетних коштів на виконання припису. Однак це питання залишається не вирішеним, що засвідчує бездіяльність відповідачів у частині фінансового забезпечення стосовно Комунального закладу освіти «СЗШ №64».
3.          Наведене, на думку позивача, є неприпустимим у силу положень статті 3 Конституції України, положень Закону України від 26.04.2001 №2402-III «Про охорону дитинства» (далі - Закон №2402-III), статті 3 Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року, ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року, є порушенням приписів Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), Правил пожежної безпеки в України, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 №1417 (далі - Правила №1417).
4.          Відповідачем-1 до суду подано відзив на позовну заяву, за змістом якого останній проти задоволення позовних вимог заперечує, зазначивши, що до компетенції позивача не відноситься звернення до суду з цим позовом, оскільки органом, який наділений повноваженнями у сфері державного нагляду є Державна служба з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС), територіальним органом якої було проведено позапланову перевірку стану протипожежної безпеки Комунального закладу освіти «СЗШ №64», внаслідок якої складено акт від 10.11.2017 №715 і видано припис від 15.11.2017 №697.
5.          Відповідач-2 надав до суду відзив на позовну заяву, згідно з яким уважає позовні вимоги необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, мотивуючи тим, що Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради було включено у бюджет міста Дніпро на 2018 рік капітальні видатки у сумі 108955119,00 грн, зокрема на встановлення автоматичної пожежної системи, пожежних гідрантів, протипожежних дверей, страхування пожежної дружини, оброблення дерев`яних конструкцій вогнегасним розчином, ремонту будівель і приміщень закладів освіти відповідно до програми розвитку освіти у місті Дніпрі на 2016-2020 роки, про що свідчить рішення сесії Дніпровської міської ради від 06.12.2017 №3/27.
6.          Також усунення порушень правил пожежної безпеки реалізується шляхом виконання програми Дніпровської міської ради «Безпечна школа на 2018-2022 роки», відповідальним виконавцем якої є КП «Безпечна та інноваційна освіта», яке, у свою чергу, проводить закупівлі через систему «РrоZоrrо» відповідно до Закону України від 25.12.2015 №922-VIII «Про публічні закупівлі», а саме: закупівлю протипожежного обладнання (ідентифікатор закупівлі - UА-2018-05-14-001070-а), закупівлю послуги з інженерного проектування автоматичної пожежної сигналізації (ідентифікатор закупівлі - UА-2018-06-12-002490-а), закупівлю послуги пожежних і рятувальних служб (ідентифікатор закупівлі - UА-2018-05-08-001859-а, UА-2018-05-30-000328-а), закупівлю послуги з перезарядки вогнегасників (ідентифікатор закупівлі - UА-2018-05-03-002145-а), закупівлю послуги протипожежного рятувального та захисного обладнання (ідентифікатор закупівлі - UА-2018-04-27-002227-а), закупівлю протипожежних дверей (ідентифікатор закупівлі - UА-2018-04-27-002182-а), закупівлю протипожежного обладнання (ідентифікатор закупівлі - UА-2018-04-20-002397-а), закупівлю вогнегасників (ідентифікатор закупівлі - UА-2018-03-30-000254-а).
7.          На думку відповідача-2, вказане свідчить про відсутність бездіяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти «СЗШ №64», установлених підрозділом ГУ ДСНС у Дніпропетровській області в акті від 10.11.2017 №715.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
8.          У період із 30.10.2017 по 10.11.2017, відповідно до наказу від 29.09.2017 №53, фахівцями ГУ ДСНС у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти «СЗШ №64», результати якої оформлено актом від 10.11.2017 №715.
9.          Під час проведеної перевірки ГУ ДСНС у Дніпропетровській області було встановлено такі порушення: приміщення не обладнано автоматичною системою пожежної сигналізації, системою оповіщення людей про пожежу другого типу, керування евакуацією з подальшим технічним обслуговуванням автоматичної системи пожежної сигналізації та з виведенням сигналу від контрольно-приймального приладу системи пожежної сигналізації на пульт централізованого спостереження пожежної охорони; не забезпечено працюючий персонал засобами індивідуального захисту від вражаючих факторів; не виконано з`єднання, відгалуження та окінчювання жил проводів і кабелів за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів; дерев`яні конструкції даху будівлі не оброблено вогнезахисною речовиною; не надано протоколи сертифікаційних випробувань по визначенню групи горючості, токсичності продуктів горіння, та димоутворювальну здатність оздоблювальних матеріалів евакуаційних шляхів з навчального закладу; металеві грати на вікнах на першому поверсі в приміщеннях навчального закладу не виконано такими, що розкриваються, розсуваються або знімаються; не забезпечено приміщення знаками безпеки згідно з ДСТУ ISO6309: 2007 «Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір».
10.          За результатами перевірки ГУ ДСНС у Дніпропетровській області директору Комунального закладу освіти «СЗШ №64» надано припис від 15.11.2017 №697 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, терміном виконання до 15.12.2017.
11.          Зазначений припис не виконаний у повному обсязі.
12.          На запит прокуратури директор Комунального закладу освіти «СЗШ №64» у листі зазначила, що про порушення зазначені в акті вона повідомила Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (а.с. 36,37).
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
13.          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю:
13.1.          визнано протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради і Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти «СЗШ №64», виявлених 3 Державною пожежно-рятувальною частиною 8 державного пожежно-рятувального загону ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;
13.2.          зобов`язано Дніпровську міську раду вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти «СЗШ №64», виявлених підрозділом ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, у тому числі, розглянувши питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі;
13.3.          зобов`язати Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти «СЗШ №64», виявлених підрозділом ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, у тому числі, розглянувши питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі.
14.          Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив із того, що хоча й в програмах міської ради передбачено виділення грошових коштів на усунення порушень правил пожежної безпеки в навчально-виховних закладах міста, проте Дніпровською міською радою та Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради не вжито заходів щодо виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у Комунальному закладі освіти «СЗШ №64», які зазначені в акті перевірки Дніпровського міського управління ГУ ДСНС у Дніпропетровській області від 10.11.2017 №715, тому суд першої інстанції убачає ознаки бездіяльності.
15.          Щодо повноважень прокурора на звернення до суду з цим позовом, то у рішенні суду першої інстанції обґрунтовано посиланням на статтю 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) і статтю 131 Конституції України.
16.          Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07  жовтня 2019 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2018 року скасовано та прийнято нове судове рішення, яким відмовлено у задоволенні позовних вимог.
17.          Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції керувався тим, що позивач обґрунтовує своє право на звернення до суду з цим позовом в інтересах держави тим, що ДСНС не наділена повноваженнями звертатися до суду з позовом про спонукання особи-порушника вчинити певні дії щодо усунення порушень протипожежної безпеки, а має право звертатися до суду лише з позовом про застосування заходів реагування шляхом зупинення діяльності відповідного закладу.
18.          Водночас саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу. Звернення з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтями 67, 68 КЦЗ України, чинним законодавством не передбачено.
19.          Суд апеляційної інстанції уважає, що відсутність у ГУ ДСНС у Дніпропетровській області повноважень на звернення до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії, не є передумовою і, відповідно, не надає прокуророві права звертатися до суду із таким позовом.
20.          Також суд апеляційної інстанції звернув увагу, що Комунальний заклад освіти «СЗШ №64» є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, тобто може самостійно здійснювати захист своїх прав та інтересів у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідачів порушуються його права і є перешкоди для створення умов для надання учням освіти, оскільки це є загальними положеннями закладу (а.с. 38-40).
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
21.          22 листопада 2019 року до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга першого заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року.
22.          У касаційній скарзі заявник, не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанцій, просить його скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким залишити в силі рішення суду першої інстанції.
23.          Скаржник пояснює, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні безпідставно ототожнено обсяг повноважень органів ДСНС, визначених статтями 67, 68 КЦЗ України, з повноваженнями прокурора, передбаченими статтею 23 Закону №1697-VII і статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
24.          Дніпропетровська місцева прокуратура №1 Дніпропетровської області з цим позовом звернулася як самостійний позивач, а не в інтересах ГУ ДСНС у Дніпропетровській області. Ані КЦЗ України, ані будь-яким іншим  законом України не встановлено права органів ДСНС подавати позов про зобов`язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії.
25.          Скаржник наголошує, що невиконання відповідачами своїх обов`язків щодо забезпечення належних (безпечних) умов навчання фактично ставить громадян в умови, за яких останні мають реалізовувати право на здобуття освіти з ризиком для життя та здоров`я. Зазначене не можна вважати належним забезпеченням права громадян на здобуття освіти.
26.          Також скаржник звертає увагу, що станом на 04.02.2019 Дніпропетровським окружним адміністративним судом задоволено 120 позовів ГУ ДСНС у Дніпропетровській області щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення об`єктів державних і комунальних закладів освіти, відпочинку та оздоровлення дітей. Проте жодного рішення Дніпропетровським окружним адміністративним судом щодо часткового або повного зупинення об`єктів державних та комунальних закладів освіти не виконано, діяльність навчальних закладів на підставі рішень не зупинялася.
27.          За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 листопада 2019 року касаційну скаргу передано для розгляду колегії суддів у складі: Радишевської О.Р. (судді-доповідача), Уханенка С.А., Шевцової Н.В.
28.          Ухвалою Верховного Суду від 03 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
29.          Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
30.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31.          Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1)  підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
32.          Частиною третьою статті 3 КАС України передбачено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
33.          За змістом частин третьої-п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
34.          Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
35.          У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому випадку прокурор набуває статусу позивача.
36.          Частиною першою статті 23 Закону №1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
37.          Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
38.          Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
39.          Згідно з пунктом 12 частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
40.          Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
VI. Позиція Верховного Суду
41.          Із наведених приписів чинного законодавства можливо зробити висновок, що прокурор як посадова особа державного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
42.          Конституція України та законодавчі акти не визначають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оскаржувані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
43.          Існування інтересу і необхідності його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати) чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно мати в основі підстави, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
44.          Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
45.          У цій справі судом апеляційної інстанцій установлено, що позовні вимоги, так само як вимоги касаційної скарги, мотивовано відсутністю державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту.
46.          Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
47.          У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
48.          У другому випадку - законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
49.          Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, визначено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
50.          Відповідно до частин першої і другої статті 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Цей орган реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
51.          До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу (пункт 1); складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень (пункт 11); звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12); складення протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності та притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб і громадян, винних у порушенні законів та інших нормативно-правових актів у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту (пункт 14); застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (пункт 18); розгляд відповідно до закону справ про адміністративні правопорушення, пов`язаних з порушенням установлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, і накладення адміністративних стягнень (пункт 19).
52.          Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які, у визначений законом спосіб, реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.
53.          Наведеним спростовуються доводи прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.
54.          Суд вказує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
55.          Отож захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який, усупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
56.          У зв`язку з указаним Суд зазначає про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду як суб`єкта владних повноважень, так і прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов`язання власника суб`єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу.
57.          Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року в справі №320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року в справі №0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року в справі №804/4728/18, від 30 липня 2019 року в справі №0440/6927/18 і Суд не вбачає підстав відступу від нього у цій справі.
58.          Таким чином, аргументи касаційної скарги щодо необґрунтованого ототожнення судом апеляційної інстанції обсягу повноважень органів ДСНС, визначених статтями 67, 68 КЦЗ України, з повноваженнями прокурора, передбаченими статтею 23 Закону №1697-VII та статтею 53 КАС України, є безпідставними.
59.          Стосовно посилання скаржника на невиконання судових рішень Дніпропетровського окружного адміністративного суду щодо часткового або повного зупинення об`єктів державних і комунальних закладів освіти Суд зазначає, що у разі невиконання рішення суду в добровільному порядку існує механізм примусового виконання рішення.
60.          08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень КАС України внесені зміни.
61.          Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
62.          Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
63.          Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
64.          Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
65.          З огляду на викладене Суд уважає, що висновок суду апеляційної інстанції є правильним, обґрунтованим, відповідає нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
VII. Судові витрати
66.          Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
67.          Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
68.          Касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області залишити без задоволення.
69.          Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07  жовтня 2019 року у цій справі залишити без змін.
70.          Судові витрати не розподіляються.
71.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                      О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                          С.А. Уханенко
                                                                                          Н.В. Шевцова