П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ         
18 грудня 2019 року
м. Київ
Справа № 808/3351/17
Провадження № 11-723апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, третя особа - Прокуратура Запорізької області, про визнання незаконною бездіяльність, визнання незаконними дії
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року (суддя Конишева О. В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 1 березня 2018 року (судді Лукманова О. М., Божко Л. А., Дурасова Ю. В.),
УСТАНОВИЛА:
У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України, третя особа - Прокуратура Запорізької області, у якому просив:
- визнати незаконною бездіяльність відповідача, яка виразилась в ненаданні відповіді по суті його звернення до Генерального прокурора України від 16 червня 2017 року, невиконанні Генеральним прокурором України своїх повноважень, які надані йому Конституцією України при розгляді його звернення;
- визнати незаконними дії відповідача, які виразились у ненаданні йому відповіді щодо його звернення від 17 жовтня 2017 року;
- стягнути на його користь з відповідача відшкодування моральної шкоди у сумі 30 000 грн.
Позов обґрунтовано тим, що Генеральна прокуратура України є органом прокуратури вищого рівня щодо регіональних та місцевих прокуратур. Отже, звернення позивача було направлено до Генерального прокурора, як до вищого органу прокуратури. Проте його заяву направлено на розгляд саме в той орган прокуратури на бездіяльність якого він скаржився.
Запорізький окружний адміністративний суд ухвалою від 27 листопада 2017 року закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнання незаконною бездіяльності відповідача щодо ненадання відповіді по суті звернення позивача до Генерального прокурора України від 16 червня 2017 року, невиконання Генеральним прокурором України своїх повноважень, які надані йому Конституцією України при розгляді звернення позивача.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, що цей спір не є адміністративним, розгляд таких справ відбувається у загальних місцевих судах відповідно до Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК).
Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 27 листопада 2017 року у задоволенні адміністративного позову в іншій частині позовних вимог відмовив.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, погодившись з висновком суду першої інстанції щодо закриття провадження у справі в частині позовних вимог, постановою від 1 березня 2018 року залишив без змін ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення цими судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу і постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 1 березня 2018 року та прийняти нове рішення - про задоволення позовних вимог.
У касаційній скарзі ОСОБА_1 , крім іншого, вказує на невідповідність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо закриття провадження у справі в частині позовних вимог та стверджує, що він звертався до відповідача саме як суб`єкта владних повноважень.
У відзивах на касаційну скаргу Генеральна прокуратура України та Прокуратура Запорізької області просять залишити її без задоволення та наводять доводи про те, що позовні вимоги ОСОБА_1 не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 29 березня 2018 року відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою ОСОБА_1 у частині оскарження постанови Запорізького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року.
Ухвалою від 29 березня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження у справі за скаргою позивача на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 1 березня 2018 року, а ухвалою від 17 липня 2019 року - передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки в касаційній скарзі ОСОБА_1 порушує питання про скасування судових рішень у зв`язку з порушенням правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників. 
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі та відзивах не неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких міркувань.
У ході розгляду справи суди встановили такі обставини.
ОСОБА_1 16 червня 2017 року направив на адресу Генерального прокурора України Луценка Ю. В. заяву, яка одержана Генеральною прокуратурою України та відповідно до листа від 29 червня 2017 року за №17/7 була направлена заступнику прокурора Запорізької області Шаповалову А. В. для організації розгляду відповідно до чинного кримінального процесуального законодавства. Про результати розгляду доручено повідомити заявника в установленому законом порядку. 
Про направлення заяви до Прокуратури Запорізької області Генеральна прокуратура України повідомила ОСОБА_1 .
Із тексту заяви ОСОБА_1 від 16 червня 2017 року вбачається, що він скаржився на рішення, дії та бездіяльність прокурорів, посадових осіб слідчих органів у відповідних кримінальних провадженнях, які призводять, на його думку, до затягування досудового слідства та його неефективності. У цій заяві позивач просив вважати її повідомленням про злочини в органах прокуратури, які кваліфікуються за статтею 364 Кримінального кодексу України (далі - КК) та внести відомості про це до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) і розпочати досудове слідство, притягнути до відповідальності слідчих та керівників слідства, визнати такими, що підпадають під ознаки корупції та зловживання владою працівників місцевих прокуратур, притягнути до відповідальності працівників прокуратури, які тривалий час упродовж трьох років вживають всіх заходів щодо непроведення досудового слідства у справах.
14 липня 2017 року Прокуратура Запорізької області надала відповідь ОСОБА_1 на його звернення у порядку КПК за № 17/2-4087-02, з якої вбачається, що позивачем оскаржувалось закриття кримінального провадження стосовно вказаних ним осіб за частиною першою статті 212 КК щодо можливого ухилення від сплати податків та рішеннями судових органів у задоволенні скарги ОСОБА_1 було відмовлено. Прокуратура повідомила ОСОБА_1 про здійснення процесуального контролю розслідування кримінального провадження за пунктом 1 частини другої статті 115 КК, відмовила позивачу в реєстрації його заяви в ЄРДР, оскільки в ній не міститься жодних даних про вчинення будь-якого кримінального правопорушення. Прокуратура Запорізької області роз`яснила позивачу, що відповідно до статей 303 - 307 КПК скарги на рішення, дії чи бездіяльність слідчого та прокурора розглядаються слідчим суддею місцевого суду згідно з правилами судового розгляду, передбаченого статтями 318 - 380 КПК.
Закриваючи провадження у справі у частині визнання незаконною бездіяльність відповідача, яка виразилась в ненаданні відповіді по суті звернення позивача до Генерального прокурора України від 16 червня 2017 року, невиконання Генеральним прокурором України своїх повноважень, які надані йому Конституцією України при розгляді звернення ОСОБА_1 , суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, виходив з того, що спір у справі не є адміністративним та розгляд таких справ відбувається у загальних місцевих судах відповідно до КПК. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що скарга ОСОБА_1 стосується дії чи бездіяльності органів дізнання та прокуратури під час досудового розслідування, які підлягають оскарженню у порядку, встановленому КПК.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.
За визначенням пункту 1 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2 частини першої статті 4 КАС).
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 6, 17 КАС, чинного на час звернення позивача до суду, які закріплювали завдання адміністративного судочинства, право на судовий захист, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Аналізуючи зміст наведених вище правових норм у контексті вирішення питання юрисдикційної належності тих вимог, які ставить перед судом позивач, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
Предметом спору у справі, яка переглядається, є неналежні, на думку позивача, дії Генеральної прокуратури України щодо розгляду його заяви про оскарження рішення, дії та бездіяльність процесуальних прокурорів, посадових осіб слідчих органів у відповідних кримінальних провадженнях.
Неналежність дій відповідача позивач убачає у тому, що його заява направлена до Прокуратури Запорізької області, а не розглянута Генеральною прокуратурою України.
Відповідно до пункту 2 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
Згідно із частиною першою статті 1 КПК порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.
За правилами частин першої - четвертої статті 214 КПК слідчий, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов`язаний внести відповідні відомості до ЄРДР та розпочати розслідування. Слідчий, який здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового розслідування.
Досудове розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей до ЄРДР.
Здійснення досудового розслідування до внесення відомостей до реєстру або без такого внесення не допускається і тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
Слідчий, прокурор, інша службова особа, уповноважена на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, зобов`язані прийняти та зареєструвати таку заяву чи повідомлення. Відмова у прийнятті та реєстрації заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення не допускається.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 303 КПК на досудовому провадженні можуть бути оскаржені такі рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора: бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, у неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами статті 169 цього Кодексу, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов`язаний вчинити у визначений цим Кодексом строк, - заявником, потерпілим, його представником чи законним представником, підозрюваним, його захисником чи законним представником, представником юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, володільцем тимчасово вилученого майна.
Згідно із частиною другою цієї ж статті скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314-316 цього Кодексу.
Наведеними правовими нормами визначено суб`єктний склад, процедуру ініціювання і початку досудового розслідування, а також порядок оскарження дій чи бездіяльності слідчого або прокурора у разі нездійснення ними процесуальних дій, які вони зобов`язані вчинити у визначений цим Кодексом строк.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до Генеральної прокуратури України із заявою від 16 червня 2017 року, у якій він оскаржував рішення, дії та бездіяльність процесуальних прокурорів, посадових осіб слідчих органів у відповідних кримінальних провадженнях, які, на його думку, призводять до затягування досудового слідства та його неефективності. ОСОБА_1 просив вважати це повідомленням про злочин в органах прокуратури, кваліфікувати його за статтею 364 КК. Зокрема, позивач просив внести відомості про це до ЄРДР, розпочати досудове слідство та притягнути до відповідальності слідчих та керівників слідства. 
Звернення до суду з цим позовом обумовлене неналежним, на думку позивача, реагуванням Генеральною прокуратурою України на цю заяву.
У межах спірних правовідносин позивач і відповідач діють як учасники кримінального провадження, права і обов`язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.
Аналогічний висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 6 лютого 2019 року у справі № 705/406/18 (провадження № 11-1199апп18). 
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Ураховуючи наведене, касаційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 1 березня 2018 року- без змін. 
Керуючись статтями 243, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1  залишити без задоволення.
2. Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 1 березня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	Н. О. Антонюк	О. Р. Кібенко	
 	Т. О. Анцупова	В. С. Князєв	
 	С. В. Бакуліна	Л. М. Лобойко	
 	В. В. Британчук	Н. П. Лященко	
 	Ю. Л. Власов	Л. І. Рогач	
 	М. І. Гриців	О. С. Ткачук	
 	Д. А. Гудима	В. Ю. Уркевич	
 	Ж. М. Єленіна	О. Г. Яновська	
 	О. С. Золотніков