ПОСТАНОВА
Іменем України

22 січня 2020 року 
Київ
справа №826/19197/16
адміністративне провадження №К/9901/51830/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
за участю:
секретаря судового засідання -Семопядного О.В.,
позивача - ОСОБА_1 та його представника -  Швеця О.Г.,
представника відповідача - Лаптієва А.М.
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Голови Верховної ради України,  треті особи: народний депутат ОСОБА_2 , фракція Політичної партії «Опозиційний блок» у Верховній Раді України, фракція Політичної партії «Об`єднання «САМОПОМІЧ» у Верховній Раді України, фракція Політичної партії Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» у Верховній Раді України, про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Голови Верховної Ради України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року (головуючий суддя - Костюк Л.О., судді: Бужак Н.П., Твердохліб В.А.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Голови Верховної ради України, у якому просив: визнати протиправними дії відповідача щодо узурпації ним виключного права Верховної Ради України у встановлений Конституцією України і законами України спосіб вирішувати питання стосовно осіб, які мають право представляти інтереси Верховної Ради України в судах, та стосовно обсягу прав (повноважень), які цим особам надаються; визнати протиправними дії Голови Верховної ради України щодо підписання ним від імені Верховної Ради України довіреностей на представництво інтересів Верховної Ради України у судах (з усіма процесуальними правами позивача, відповідача та третьої особи) особам (працівникам Апарату Верховної ради України), щодо яких відсутні відповідні рішення (акти) Верховної Ради України про надання цим особам таких прав і довіреностей, прийняті та оформлені відповідно до Конституції України і Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»; зобов`язати відповідача скасувати усі підписані ним від імені Верховної Ради України довіреності на представництво інтересів Верховної Ради України у судах (з усіма процесуальними правами позивача, відповідача та третьої особи) особам (працівникам Апарату Верховної ради України), щодо яких відсутні відповідні рішення Верховної Ради України про надання цим особам таких прав і довіреностей, прийняті та оформлені відповідно до Конституції України і Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» та утриматись від підписання таких довіреностей.
2. Позов обґрунтовано тим, що протягом 2016 року Верховною Радою України розглянуто проєкт Закону про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) №3524, запропонований Президентом України, у редакції від 26 січня 2016 року, унаслідок чого 02 червня 2016 року прийнято Закон України № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який, на думку позивача, порушує його права та інтереси, з метою захисту яких він звернувся з відповідними позовами до адміністративних судів. Однак інтереси відповідача у цих справах представляли посадові особи Апарату Верховної Ради України, які діяли на підставі довіреностей, виданих Головою Верховної ради України, за відсутності відповідних рішень (актів) Верховної Ради України про надання їм таких прав. Позивач уважає, що такі дії свідчать про перевищення відповідачем своїх владних повноважень.
3. У серпні 2017 року ОСОБА_1 подав заяву про збільшення позовних вимог, яку уточнив поясненнями від 30 листопада 2017 року, а в подальшому заявою від 05 грудня 2017 року ще раз збільшив позовні вимоги. Заяву від 08 серпня 2017 року обґрунтовано тим, що під час розгляду інших судових справ він дізнався про те, що представники Апарату Верховної Ради України представляють у судах інтереси Верховної Ради України на підставі Положення про Апарат Верховної Ради України, затвердженого розпорядженням Голови Верховної Ради України від 25   серпня 2011 року №   769 (далі    - Положення про Апарат Верховної Ради України), що, на його думку, суперечить Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», нормами якого передбачено, що таке Положення затверджується постановою Верховної Ради України. Посилаючись на те, що зазначений нормативно-правовий акт не відповідає вимогам законодавства, просив суд також визнати протиправними дії відповідача щодо узурпації ним виключного права Верховної Ради України на затвердження Положення про Апарат Верховної Ради України; визнати нечинним і скасувати підпункт 10 пункту 6 Положення №   769 (зі змінами та доповненнями) та відшкодувати 3   200,00 грн завданої йому моральної шкоди.
4. Позивач звернувся до суду з цим позовом, оскільки вважав, що під час розгляду інших судових справ інтереси Верховної Ради України представляють особи, які діють на підставі довіреностей, виданих Головою Верховної Ради України, за відсутні відповідних рішень (актів) Верховної Ради України про надання їм таких прав. На думку ОСОБА_1 , така ситуація склалася через ненадання інформації з боку відповідача та Апарату Верховної Ради України безпосередньо народним депутатам України, які не проінформовані належним чином про судові процеси проти Верховної Ради України. Посилаючись на те, що представники Верховної Ради України представляють інтереси одного народного депутата (Голови Верховної Ради України) та Апарату Верховної Ради України, які не є сторонами у справах, просив суд задовольнити позов.
5. Правовою підставою позову позивач зазначив положення частини другої статті 19, частин другої   - третьої статті 88, пункт 21 частини першої статті 92 Конституції України, положення частини третьої статті 58 КАС України, статтю 246 Цивільного кодексу України, норми Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», якими, на думку позивача, не передбачено повноважень Голови Верховної Ради України підписувати (виписувати, видавати) довіреності іншим особам на представництво інтересів Верховної Ради України у судах. ОСОБА_1 наполягає, що такі довіреності відповідач має право видавати тільки на підставі акта України.
6. Перше судове засідання у справі  було призначено на  08 серпня 2017 року, під час якого була подана заява про збільшення позовних вимог.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2018 року заяву ОСОБА_1 про збільшення позовних вимог, з урахуванням заяви від 30 листопада 2017 року та заяви від 05 грудня 2017 року, повернуто позивачу.
8.   Повертаючи заяву про збільшення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у межах цієї справи ОСОБА_1 заявлено нові позовні вимоги, які необхідно розглядати окремо, тому заява повертається особі, яка її подала.
9. Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 оскаржив її до суду апеляційної інстанції. Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що заява про збільшення позовних вимог повинна була розглянута суддею одноосібно, оскільки розгляд справи по суті не був розпочатий і, повертаючи у лютому 2018 року цю заяву, суд першої інстанції безпідставно застосував норми КАС України, у редакції чинній після 15 грудня 2017 року. Крім того, на його думку, судом неправильно витлумачено поняття «зміна позову» та «збільшення розміру позовних вимог», а висновки суду не відповідають нормам адміністративного процесуального закону.
10. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року скасовано ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2018 року, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
11. Перевіряючи рішення суду першої інстанції та скасовуючи його, суд апеляційної інстанції виходив з того, що вимоги, викладені у заяві про збільшення позовних вимог, та первісний позов є взаємопов`язаними і похідними одна від одної, а тому їх доцільно розглядати в одному позовному провадженні.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
12.   Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Голова Верховної Ради України подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати судове рішення та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.
13. Заявник указав, що питання щодо прийняття заяви про збільшення позовних вимог від 08   серпня 2017 року судом не вирішено, а зміст заяви свідчить про те, що позивачем заявлено позовні вимоги, які необхідно розглядати окремо, оскільки вони не пов`язані з предметом спору.
14.   Судом апеляційної інстанції не взято до уваги доводи відповідача про те, що з вимогою скасувати підпункт 10 пункту 6 Положення про Апарат Верховної Ради України ОСОБА_1 звернувся з пропуском строку на звернення до адміністративного суду, установленого статтями 122,123 КАС України.
15.   Судове рішення не відповідає вимогам статей 72, 242 КАС України, оскільки судом апеляційної інстанції не повно встановлено обставини справи та не взято до уваги аргументи та пояснення представника Голови Верховної Ради України.
16. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 травня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Голови Верховної Ради України.
17. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити її без задоволення, а судове рішення   - без змін, посилаючись на те, що заява про збільшення позовних вимог відповідає нормам КАС України, судом апеляційної інстанції під час розгляду справи надана належна правова оцінка доводам відповідача, а тому підстави для скасування судового рішення відсутні.
18. У судовому засіданні представник Голови Верховної Ради України підтримав доводи касаційної скарги, а позивач підтримав заперечення на касаційну скаргу.
IV. Джерела права й акти їхнього застосування
19. Частиною третьою статті 3 КАС України передбачено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
20. Частиною першою статті 51 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) встановлено, що крім прав та обов`язків, визначених у статті 49 цього Кодексу, позивач має право в будь-який час до закінчення судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитися від адміністративного позову. Позивач має право відмовитися від адміністративного позову у суді апеляційної чи касаційної інстанції до закінчення відповідно апеляційного чи касаційного розгляду. Позивач має право до початку судового розгляду справи по суті змінити предмет або підставу позову шляхом подання письмової заяви.
21. Позивач може протягом всього часу судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. До початку судового розгляду справи по суті позивач може змінити підставу або предмет адміністративного позову, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. Заява про зміну позовних вимог повинна відповідати вимогам, які встановлені цим Кодексом для позовних заяв. У разі невідповідності такої заяви вимогам   статті 106   цього Кодексу суд своєю ухвалою повертає її позивачу. Ухвала суду, прийнята за результатами розгляду питання про прийняття заяви про зміну позовних вимог, окремо не оскаржується (частина перша статті 137 КАС України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).
22. З 15 грудня 2017 року набрав чинності Кодекс адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017   року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - КАС України).
23. Частиною першою статті 47 КАС України встановлено, що крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.
24. Статтею 167 КАС України визначено загальні вимоги до форми та змісту письмової заяви, клопотання, заперечення. Зокрема, частиною першою цієї норми встановлено, що будь-яка письмова заява, клопотання, заперечення повинні містити: 1) повне найменування (для юридичних осіб) або ім`я (прізвище, ім`я та по батькові) (для фізичних осіб) особи, яка подає заяву чи клопотання або заперечення проти них, її місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб), ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України; 2) найменування суду, до якого вона подається; 3) номер справи, прізвище та ініціали судді (суддів), якщо заява (клопотання, заперечення) подається після постановлення ухвали про відкриття провадження у справі; 4) зміст питання, яке має бути розглянуто судом, та прохання заявника; 5) підстави заяви (клопотання, заперечення); 6) перелік документів та інших доказів (за наявності), що додаються до заяви (клопотання, заперечення); 7) інші відомості, які вимагаються цим Кодексом. Якщо заяву (клопотання, заперечення) подано без додержання вимог частини першої цієї статті і ці недоліки не дають можливості її розглянути, або якщо вона є очевидно безпідставною та необґрунтованою, суд повертає таку заяву (клопотання, заперечення) заявнику без розгляду (частина друга статті 167 КАС України).
25. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що за нормами КАС України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, позивач мав право збільшити або зменшити розмір позовних вимог до закінчення судового розгляду, а зміна предмету або підстави позову могла відбутися лише до початку розгляду по суті. Водночас норми КАС України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, передбачали, що заява про зміну позовних вимог повинна була відповідати вимогам, які встановлені цим Кодексом для позовних заяв, зокрема статтею 106 цього Кодексу. Норми КАС України, у редакції Закону №2147-VIII дозволяють позивачу скористатись таким правом до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання. 
V. Висновки Верховного Суду
26. Як установлено судом апеляційної інстанції, провадження у справі відкрито 08 грудня 2016 року, заяву про збільшення позовних вимог подано у серпні 2017   року. Проте фактично розгляд справи судом першої інстанції розпочато у грудні 2017 року, після прийняття справи до провадження суддею Кармазіним   О.А. та призначенням її до судового розгляду на 06 грудня 2017 року, згідно з ухвалою від  09 листопада 2017 року. До цієї дати питання щодо прийняття заяви судом першої інстанції не вирішувалось та перевірка її змісту на відповідність вимогам, установленим нормами КАС України  судом, не здійснювалась.
27. Аналізуючи зміст заяви від 08 серпня 2017 року, уточнену поясненнями від 30 листопада 2017   року і заявою від 05 грудня 2017 року, та первісний позов ОСОБА_1 . Верховний Суд не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що підставою для скасування рішення суду, що вимоги, викладені у заяві про збільшення позовних вимог, зокрема про скасування окремих пунктів Положення про Апарат ВР України щодо забезпечення представництва Верховної Ради України в Конституційному Суді України та інших судових органах при розгляді справ, є пов`язаними з основними позовними вимогами, суть яких полягає у визнанні неправомірними дій відповідача щодо видачі довіреностей окремим особам на представництво інтересів Верховної Ради України. Висновок суду апеляційної інстанції про пов`язаність додаткових вимог з основними вимогами ОСОБА_1 не може впливати на вирішення питання про прийняття заяви від 08 серпня 2017 року.
28. Заяву від 08 серпня 2017 року позивач ідентифікував як заяву про збільшення позовних вимог, тому, вирішуючи питання про її прийняття, суд попередньо повинен проаналізувати предмет позову, його підставу і зміст та на підставі отриманих висновків визначити чи відбулася зміна розміру позовних вимог, чи змінено предмет або підстава позову. 
29. Так, предметом позову є матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, відповідно до яких суд  має ухвалити рішення, а підставою позову - обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, які складаються із фактів, що тягнуть за собою певні правові наслідки: зміну чи припинення правовідносин. 
30. Розміром позову є кількісна характеристика позовних вимог. Отже, збільшення або зменшення розміру позовних вимог може відбутися шляхом зміни кількісних характеристик позовних вимог, але в межах спірних правовідносин.
31. Водночас предмет позову кореспондує із способами судового захисту права (змістом позову), які визначені статтею 5 КАС України, а тому зміна предмета позову означає зміну вимоги, що свідчить про обрання позивачем іншого, на відміну від первісно обраного, способу захисту порушеного права або його доповнення, у межах спірних правовідносин.
32. Отже, зміна предмета позову означає зміну вимоги, з якою позивач звернувся до відповідача, а зміна підстав позову - зміну обставин, на яких ґрунтуються вимоги особи, яка звернулася з позовом. Зміна предмету або підстав позову може відбуватися лише у межах спірних правовідносин. Одночасна зміна і предмета, і підстав позову не допускається. Наслідком розгляду заяви, зміст якої свідчить про одночасну зміну предмета і підстав позову є повернення такої заяви та розгляд раніше заявлених позовних вимог, якщо позивач не відмовляється від позову.   Водночас у таких випадках позивач не позбавлений права звернутися з новим окремим позовом у загальному порядку.
33. Звернувшись до суду з позовом у грудні 2016 року, ОСОБА_1 просив визнати протиправними дії відповідача щодо делегування окремим особам повноважень представляти інтереси Верховної Ради України у судах та зобов`язати Голову Верховної Ради України скасувати усі видані цим особам довіреності та у подальшому утриматись від вчинення таких дій. Отже, предметом позову є дії відповідача щодо видачі ним документів, які підтверджують повноваження певних осіб як представників Верховної Ради України. Підставою позову визначено відсутність рішень Верховної Ради України про надання таким особам права представляти інтереси Верховної Ради України у судах.
34. У заяві про збільшення позовних вимог від 08 серпня 2017 року позивач просив визнати протиправними дії відповідача щодо затвердження ним Положення про Апарат Верховної Ради України, скасувати підпункт 10 пункту 6 цього Положення щодо представництва інтересів Верховної Ради України у судах та відшкодувати моральну шкоду. Ці вимоги ОСОБА_1 обґрунтував тим, що відповідач не мав права затверджувати такий документ і такими діями йому завдано моральну шкоду. Отже, зміст цих позовних вимог полягає у визнанні протиправними інших дій відповідача, які мають інше, ніж попереднє, обґрунтування.
35. Визначені у зазначених заявах позовні вимоги та їхнє обґрунтування стосуються інших, ніж у первісному позові, спірних правовідносин, а саме: відповідності акту вищої юридичної сили оскаржуваного нормативного акту та правомірності його затвердження Головою Верховної Ради України.
36. Крім того, Верховний Суд звертає увагу, що вимоги про скасування окремих пунктів Положення про Апарат Верховної Ради України є вимогами щодо скасування нормативно-правового акту, для вирішення яких статтею  264 КАС України встановлені особливості, що, у свою чергу унеможливлює розгляд цих вимог одночасно з первісними вимогами.
37. Тому Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про повернення заяв про збільшення позовних вимог, оскільки їхній зміст свідчить про одночасну зміну предмету та підстави позову та стосується інших спірних правовідносин.
38. Частиною першою статті 352 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
39. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні постанови судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, що призвело до безпідставного скасування ухвали суду першої інстанції. Тому касаційна скарга підлягає задоволенню, а постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року скасуванню із залишенням в силі ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2018 року.
VІ. Судові витрати
40.   З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139,140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.    Касаційну скаргу Голови Верховної Ради України задовольнити.
2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року скасувати, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2018 року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню.
Головуючий:                                                                                           С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська