ПОСТАНОВА
Іменем України

27 лютого 2020 року 
Київ
справа №208/2865/17(2-а/208/197/17)
адміністративне провадження №К/9901/67190/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В.

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №208/2865/17(2-а/208/197/17)
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «НАФТА КЕПІТАЛ ГРУП» до Кам`янської міської ради про визнання незаконним рішення, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «НАФТА КЕПІТАЛ ГРУП» на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Чередниченка В.Є., суддів: Іванова С.М., Панченка О.М.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "НАФТА КЕПІТАЛ ГРУП" 29 травня 2017 року звернулось до суду з позовом до Кам`янської міської ради, згідно з яким просить визнати незаконним повністю рішення Кам`янської міської ради від 30.09.2016 року №349-10/VII «Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 №842-38/VI зі змінами».
2. Позов обґрунтовано тим, що позивач є користувачем земельної ділянки у м. Кам`янське, про що між ним та відповідачем було укладено договір оренди земельної ділянки 02 червня 2015 року. Кам`янська міська рада 30 вересня 2016 року прийняла рішення № 349-10/ VII «Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 року № 824-38/VI зі змінами», відповідно до якого було п.2 рішення міської ради викладено так: «річна сума орендної плати у відсотках до нормативної грошової оцінки за земельні ділянки, які надані в користування, з 01.11.2016 року та в подальшому до внесення змін до цього рішення становить: 3 відсотка для землекористувачів, у яких сумарна площа орендованих земельних ділянок не перевищує 10 га.; 3,5 відсотка - для землекористувачів, у яких сумарна площа орендованих земельних ділянок дорівнює або перевищує 10 га.; 12 відсотків - для землекористувачів, які використовують земельній ділянки для розміщення об`єктів торгівлі (посередництво в торгівлі) пальним та паливом». 
Позивач вважає, що відповідач всупереч вимогам Закону України «Про державну регуляторну політику у сфері господарської діяльності» прийняв зазначений регуляторний акт поза планом здійснення регуляторної діяльності, без аналізу регуляторного впливу та обов`язкового оприлюднення його проекту у засобах масової інформації, чим порушив право позивача взяти участь у процесі прийняття рішення, подавати зауваження та пропозиції щодо проекту відповідного регуляторного акту. Встановлення розміру орендної плати не відповідає принципу ефективності в частині мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, пов`язаних з дією регуляторного акту, тоді як можливо було встановлення розміру орендної плати від 30% до 12% нормативної грошової оцінки земельної ділянки. 
Окрім цього, на думку позивача, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу, проект регуляторного акта не був оприлюднений. Оскільки проект рішення не був оприлюднений та щодо нього відсутній аналіз регуляторного впливу, оскаржуване рішення Кам`янської міської ради від 30.09.2016 року №349-10/VII прийняте всупереч прямій забороні, встановленій Законом України «Про державну регуляторну політику у сфері господарської діяльності».
3. Рішенням Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 20 березня 2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Рішення суду мотивовано, тим, що оскаржуване рішення прийнято у межах повноважень відповідача та з дотриманням вимог законодавства.
5. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції позивач оскаржив його до апеляційного суду вважаючи його незаконним та необґрунтованим. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю.
6. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року скасовано постанову рішення Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 20 березня 2018 року та прийнято нову постанову, якою позовну заяву залишено без розгляду.
7. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що позивач пропустив встановлений Кодексом адміністративного судочинства України шестимісячний строк на звернення до суду із позовом про скасування оскаржуваного рішення Кам`янської міської ради від 30.09.2016 року №349-10/VII.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Товариство з обмеженою відповідальністю "НАФТА КЕПІТАЛ ГРУП" звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
9. Верховний Суд ухвалою від 21 грудня 2018 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «НАФТА КЕПІТАЛ ГРУП» на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року.
10. Касаційна скарга аргументована тим, що суд апеляційної інстанції помилково визначив початок перебігу строку на звернення до суду із даним позовом, оскільки в даному випадку ключовим є саме момент, коли позивач дізнався про порушення своїх прав у зв`язку із прийняттям оскаржуваного рішення Кам`янської міської ради від 30.09.2016 року №349-10/VII.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
12. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі. колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
13. Як встановлено судами попередніх інстанцій між Товариством з обмеженою відповідальністю «Нафта Кепітал Груп» та Кам`янською міською радою 02 червня 2015 року укладено договір оренди земельної ділянки несільськогосподарського призначення, згідно умовами якого орендодавець на підставі рішення міської ради від 30 травня 2014 року надав, а орендар прийняв в оренду строком до 30 травня 2024 року земельну ділянку для розміщення комплексу будівель та споруд для зберігання паливно-мастильних матеріалів, загальною площею 1,2982 га., що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область м. Кам`янське, вул.Західний проїзд, 5, що вбачається з наданого суду договору оренди земельної ділянки.
14. Кам`янською міською радою 30 вересня 2016 року було прийнято рішення № 349-10/VII «Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 року № 824-38/VI зі змінами».
У касаційній скарзі касатор стверджує, що з метою з`ясування оцінки впливу оспорюваного рішення на господарську діяльність позивач звернувся до відповідача листом № 16-01 від 16.01.2017р. з питанням, чи необхідно йому вчиняти будь-які дії у зв`язку з прийняттям оспорюваного рішення Кам`янською міською радою 30 вересня 2016 року № 349-10/VII «Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 року № 824-38/VI зі змінами».
15. Листом Кам`янської міської ради № 2вих-09/36 від 31.01.2017 р. повідомлялося, що на виконання рішення Кам`янської міської ради від 30.09.2016 р. № 349-10/У1І позивачу необхідно терміново надати витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки для внесення змін до договору оренди, (пункт 4 додатків до позовної заяви).
16. Саме з моменту отримання вказаного вище листа - 31.01.2017 року позивач стверджує, що дізнався про порушення своїх прав та інтересів оспорюваним рішенням. 
17. З цього приводу суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідно до картки рішення Кам`янської міської ради від 30.09.2016 року №349-10/VII «Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 №842-38/VI зі змінами», розміщеного на офіційному сайті Кам`янської міської ради, вказане рішення опубліковано 04 жовтня 2016 року. Тобто, саме з дати оприлюднення оскаржуваного рішення - 04 жовтня 2016 року, на думку апеляційного суду, позивач повинен був дізнатися про порушене право.
18. З цього приводу колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на наступне.
19. Згідно частини п`ятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
20. Відповідно до статті 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
21. Особливості оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів місцевого самоврядування передбачені статтею 171 КАС України. Правила цієї статті не містять спеціальних вимог до строку звернення до адміністративного суду з позовами, предметом оскарження яких є нормативно-правові акти.
22. Згідно частини першої, другої статті 99 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
23. Таким чином, законодавець встановлює строк звернення до адміністративного суду з дня, коли особа дізналася або мала б дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
24. Перевіряючи обґрунтованість висновку суду апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку із пропуском позивачем строку звернення до адміністративного суду, Верховний Суд враховує сутність і ознаки нормативно-правового акту.
Для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки:
-    приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою;
-    містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми;
-    розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.
25. Колегія суддів зазначає, що, звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.
26. Конституційний Суд України у рішення від 16.04.2009 №7-рп/2009, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
27. Суд зазначає, що дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.
Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.
Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке:
-            багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;
-            дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;
-            дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;
-            чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);
-        чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;
-        коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.
З урахуванням вищезазначеного, можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.
28. Така правова позиція викладена у постанові колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 березня 2019 року по справі №712/8985/17.
29. Оскільки оскаржуваним рішенням Кам`янської міської ради від 30.09.2016 року №349-10/VII «Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 №842-38/VI зі змінами» внесено зміни до рішення Кам`янської міської ради від 12.07.2013 №842-38/VI «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинськ» колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що спірне рішення за своєю суттю є нормативно-правовим актом, а тому строк його оскарження не обмежується шістьма місяцями, як це передбачено статтею 99 КАС України.
30. За правилами частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
31. Зважаючи на те, що в ході судового розгляду встановлено порушення апеляційним судом норм процесуального права при прийнятті спірного рішення, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про наявність підстав для його скасування та направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
32. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
33. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «НАФТА КЕПІТАЛ ГРУП» - задовольнити.
2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року  по справі №208/2865/17(2-а/208/197/17) - скасувати.
3. Справу №208/2865/17(2-а/208/197/17) направити для продовження розгляду до Третього апеляційного адміністративного суду.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                   Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                       С.Г. Стеценко
                                                                      Л.В. Тацій