ПОСТАНОВА
Іменем України

19 грудня 2019 року 
Київ
справа №826/15153/15
адміністративне провадження №К/9901/14374/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів -  Мороз Л.Л., Рибачука А.І., 
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу    ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року (колегія суддів: Собків Я.М., Борисюк Л.П., Сорочко Є.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання неправомірними дій та рішень, скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
В серпні 2015 року ОСОБА_1 звернулася до суду  з адміністративним позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа: ОСОБА_2 про визнання неправомірними дій відповідача та скасування акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 04 червня 2015 року. З урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, позивач  просила:
- визнати неправомірними дії інспектора щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення від 04 червня 2015 року №3-Л-А-0406/1;
- визнати неправомірним та скасувати припис інспектора №С-0406/1 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 04 червня 2015 року.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 грудня 2015 року  позов задоволено повністю.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 грудня 2015 року скасовано.  Прийнято нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з постановою  апеляційного суду, відповідач  подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції. 
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що  судом апеляційної інстанцій безпідставно відкрито провадження та розглянуто апеляційну скаргу  Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, яка  не є стороною у справі та не є юридичною особою взагалі.  Також посилається, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» не поширюється на спірні правовідносини, оскільки будівництво позивач здійснювала у 2010 році. Також посилається на порушення строків притягнення до відповідальності.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 травня 2016 року відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга  підлягає  частковому  задоволенню  з огляду на наступне.
Судами встановлено, що  у відповідності до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553, головним державним інспектором Інспекційного відділу №1 Інспекційного управління №3 Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Трохименком А.О. із залученням землевпорядника Гнідинської сільської ради Коровіна Е.А. у присутності позивача ОСОБА_1 , на підставі звернення ОСОБА_2 №10/10-Г-1905/24 від 19 травня 2015 року, направлення на проведення позапланової перевірки від 20 травня 2015 року №430.15/03, було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 Назва та місцезнаходження об`єкта будівництва: будівництво житлового будинку та господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 .
За результатами проведеної перевірки відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 04 червня 2015 року, в якому зафіксовано, що на земельній ділянці, яка перебуває у власності позивача   ОСОБА_1 було проведено будівельні роботи із реконструкції житлового будинку, орієнтовними розмірами 11,50х13,60м, гаража орієнтовними розмірами 11,50х25,50м, із влаштування мансардного поверху та підключенням до інженерних мереж, та будівництва свердловини. Крім того, замовником будівництва було проведено будівельні роботи із будівництва трьох господарських будівель, орієнтовними розмірами 10,0х5,50 м, 2,0х2,0 м та 1,50х2,0 м відповідно. Будівельні роботи із будівництва та реконструкції вищевказаних будівель проведено самовільно, без документів, що дають право на виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги ст.ст. 34, 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Крім того було встановлено, що господарські будівлі влаштовано по межі земельної ділянки, чим порушено вимоги п.3.25 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських та сільських поселень». Також, в ході проведення перевірки було встановлено, що частини капітальних споруд (гаража та мансардного поверху господарської будівлі) та свердловина побудовані ОСОБА_1 на земельній ділянці, яка належить ОСОБА_2 (Державний акт на право власності на земельну ділянку, зареєстрований в Книзі записів реєстрації державних актів за №020532300271 від 22 листопада 2005 року, кадастровий №3220882601:02:002:0016), що в свою чергу підтверджується актом встановлення в натурі (на місцевості) зовнішньої межі земельної ділянки від 03 лютого 2014 року, виданим ПП «Земля 2009».
04 червня 2015 року головним державним інспектором Інспекційного відділу №1 Інспекційного управління №3 Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Трохименком А.О. було видано припис №С-0406/1 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, відповідно до якого з метою усунення виявлених порушень зобов`язано позивача усунути порушення містобудівного законодавства у термін до 04 серпня 2015 року; про виконання припису повідомити відповідача у термін до 04 серпня 2015 року.
04 червня 2015 року головним державним інспектором Інспекційного відділу №1 Інспекційного управління №3 Департаменту ДАБІ у Київській області Трохименком А.О. складено протокол про адміністративне правопорушення №3-Л-А-0406/1. Розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться 18 червня 2015 року о 15 год. 00 хв.
Задовольняючи даний позов суд, першої інстанції прийшов до висновку, що відповідачем не надано доказів порушення з боку позивача вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а тому оскаржувані протокол та припис є протиправними та такими, що підлягають до скасування.
Скасовуючи постанову та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що протокол у справі  про адміністративне правопорушення складений у межах повноважень. Порушення, встановлені відповідачем, підтверджені  матеріалами справи,  а тому припис винесений   у відповідності до чинного законодавства.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб саме у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням владно-управлінських дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Разом з тим, складання протоколу - це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та, в силу положень статті 251 КУпАП, є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності. Таким чином, судами було вказано на те, яким саме судом мали б розглядатися доводи позивача щодо протиправності вказаних ним у позові процесуальних дій відповідачів, пов`язаних зі складанням протоколів у провадженні про адміністративне правопорушення.
Відповідно до п. 20 Порядку  здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ № 553 від 23.05.2011 протокол  протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються  керівникові  відповідної  інспекції або  його  заступникові  для  винесення  постанови  про накладення  штрафу, передбаченої законодавством України.
Слід зауважити, що розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, яка притягується до відповідальності, що не відповідає завданням адміністративного судочинства.
При цьому сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги, спрямовані на фактичне визнання його незаконним, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Дії відповідача щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення без ухвалення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не породжують правових наслідків для особи та не порушують його права, то вони окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності не оскаржуються. 
З матеріалів справи встановлено, що  23.06.2015  Департаментом ДАБІ в Київській області винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення, якою визнано ОСОБА_1 винною у вчиненні правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 96 КУпАП та накладено штраф в розмірі 850 грн. 
Проте  постанова по справі про адміністративне правопорушення  від 23.06.2015 у даній справ не оскаржується та не є предметом  позову.
Відтак,   постанова суду апеляційної інстанції  в частині  відмови в задоволенні позову про визнання неправомірними дій інспектора щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення від 04 червня 2015 року №3-Л-А-0406/1  підлягає скасуванню із закриттям провадження в даній частині.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Судами встановлено, що  30 жовтня 2007 року між ОСОБА_2 , як продавцем, та ОСОБА_1 , як покупцем, було укладено договір купівлі-продажу, зареєстрований приватним нотаріусом Бориспільського районного нотаріального округу Київської області Науменко Л.Г. за №4842, за умовами якого, ОСОБА_2 зобов`язався передати у власність, а ОСОБА_1 прийняти у власність домоволодіння під № АДРЕСА_1 .
Згідно п.1 даного договору, на земельній ділянці розташовано: житловий будинок (1995-2003), «А-І», житловою площею 78,0 кв.м, загальною площею 121,3 кв.м, надвірні будівлі та споруди: теплиця «Л», альтанка «М», льох «В, Н», гараж «О, П», каналізаційна яма «К», огорожа «№1-5», замощення «№-1».
Право власності ОСОБА_1 на житловий будинок із надвірними будівлями та спорудами зареєстровано Бориспільським районним бюро технічної інвентаризації (витяг про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 21 листопада 2007 року №16735390).
Разом з тим, 30 жовтня 2007 року між ОСОБА_2 , як продавцем, та ОСОБА_1 , як покупцем, укладено договір купівлі-продажу, зареєстрований приватним нотаріусом Бориспільського районного нотаріального округу Київської області Науменко Л.Г. за №4854, за умовами якого, ОСОБА_2 зобов`язався передати у власність, а ОСОБА_1 прийняти у власність земельну ділянку, кадастровий номер 3220882601:02:002:0013, загальною площею 0,225 га (із них 0,225 га забудованих земель), яка розміщена в АДРЕСА_1.
Рішенням виконавчого комітету Гнідинської сільської ради від 27 серпня 2009 року №189 «Про надання дозволу ОСОБА_1 на добудову та внутрішнє переобладнання жилого будинку та будівництво двох сараїв, гаража, альтанки» позивачу було надано дозвіл на добудову та внутрішнє переобладнання жилого будинку, у зв`язку з чим збільшиться житлова та загальна площа будинку, а також на будівництво двох сараїв, гаражу та альтанки по АДРЕСА_1.
Рішенням виконавчого комітету Гнідинської сільської ради від 27 серпня 2009 року №190 «Про надання дозволу ОСОБА_1 на добудову та внутрішнє переобладнання жилого будинку» позивачу було надано дозвіл на добудову та внутрішнє переобладнання жилого будинку, у зв`язку з чим збільшиться житлова та загальна площа будинку.
Відповідно до ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», замовник має право виконувати будівельні роботи після: подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України; реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності; видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.
Згідно ч.ч.1,2 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п`яти робочих днів з дня надходження декларації. Виконувати будівельні роботи, підключати об`єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється. За наявності зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.
Сторонами не заперечується, що  позивачем здійснювались  будівельні роботи у 2009-2010 роках, відтак регулювання спірних правовідносин  здійснювалось  Законом України «Про основи містобудування» та Законом України «Про планування і забудову територій», оскільки Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності»  набрав чинності лише 28.09.2011 року.
Відповідно до ст. 22 Закону України «Про основи містобудування» (в редакції, що діяла на момент початку будівництва), забудова земельних ділянок, що надаються для містобудівних потреб, здійснюється після виникнення права власності чи права користування земельною ділянкою у порядку, передбаченому законом, та отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно ст.24 Закону України «Про планування і забудову територій» (в редакції, що діяла на момент початку будівництва), дозвіл на будівництво об`єкта містобудування не дає права на початок виконання будівельних робіт без одержання відповідного дозволу місцевої інспекції державного архітектурно-будівельного контролю.
Положенням статті 29 Закону України «Про планування і забудову територій» (в редакції, що діяла на момент початку будівництва) передбачено, що дозвіл на виконання будівельних робіт надається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю, які ведуть реєстр наданих дозволів. Здійснення будівельних робіт на об`єктах містобудування без дозволу на виконання будівельних робіт або його перереєстрації, а також здійснення не зазначених у дозволі будівельних робіт вважається самовільним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно з законодавством.
Відповідно до п.1.1 Положення про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженого наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 05 грудня 2000 року №273 (в редакції, що діяла на момент початку будівництва), дозвіл на виконання будівельних робіт надається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю, які одночасно ведуть реєстр наданих дозволів. Виконання будівельних робіт без вищезазначеного дозволу забороняється.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що рішення  виконавчого комітету Гнідинської сільської ради від 27 серпня 2009 року №189 «Про надання дозволу на добудову та внутрішнє переобладнання жилого будинку та будівництво двох сараїв, гаража, альтанки» та від 27 серпня 2009 року №190 «Про надання дозволу на добудову та внутрішнє переобладнання жилого будинку» їй було надано дозвіл на добудову до будинку та будівництво прибудинкових територій,  суперечать нормам Закону України «Про планування і забудову територій» в частині відсутності у позивача відповідного дозволу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на виконання вищевказаних будівельних робіт.
Судами встановлено, що  відсутній будь-який дозвіл на початок виконання будівельних робіт, виданий  інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю. 
Відповідно до висновку експерта №141011-01 від 11 жовтня 2014 року, за результатами виконаного натурного обстеження було встановлено, що на території земельних ділянок кадастрові номери 3220882601:02:002:0016 (вздовж південної межі) та 3220882601:02:002:0018 (вздовж південної межі) розміщено елементи інженерних мереж, огородження та частини будівель, які інфраструктурно входять до складу домоволодінь по АДРЕСА_1 , що належить ОСОБА_1 , тобто порушення прав ОСОБА_2 , як власника земельних ділянок кадастрові номери 3220882601:02:002:0016 та 3220882601:02:002:0018, зафіксовано у даному висновку.
Відтак, підтверджено порушення позивачем вимог п.3.25 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських та сільських поселень». 
Згідно рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 18 грудня 2015 року у справі № 2/359/45/2015 (359/2549/14-ц), залишеного без змін ухвалою Апеляційного суду Київської області від 23 лютого 2016 року,  зобов`язано ОСОБА_1 усунути перешкоди в користуванні ОСОБА_2 земельними ділянками з кадастровими номерами 3220882601:02:002:0047 та 3220882601:02:002:0048, що знаходяться в с. Гнідин, Бориспільського району, Київської області шляхом демонтажу металевого паркану встановленого на земельних ділянках з кадастровими номерами 3220882601:02:002:0047 та 3220882601:02:002:0048, що належать ОСОБА_2 на праві приватної власності.
На підставі викладеного колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що  матеріалами справи підтверджено, що  частини капітальних споруд (гаража та мансардним поверхом господарської будівлі) та свердловина побудовані ОСОБА_1 на земельній ділянці, яка належить ОСОБА_2 (Державний акт на право власності на земельну ділянку, зареєстрований в Книзі записів реєстрації державних актів за №020532300271.
Згідно п. 19  Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю,  затвердженого постановою  КМУ від 23 травня 2011  N 553 припис  складається  у  двох примірниках.  Один примірник припису  залишається  в  інспекції,  а  інший  надається  суб`єкту містобудування,      щодо     якого     здійснюється     державний архітектурно-будівельний контроль. 
Враховуючи, що судом підтверджено  допущення позивачем описаних порушень, припис від 04.06.2015 скасуванню не підлягає.
Стосовно доводів касаційної скарги, що судом апеляційної інстанції відкрито апеляційне провадження та розглянуто   апеляційну скаргу  Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, яка  не є стороною у справі та не є юридичною особою, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до п. 7 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 р. № 294  Державна архітектурно-будівельна інспекція  здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
Згідно п.п. 18 п. 11 Положення ДАБІ  затверджує положення про територіальні органи та самостійні структурні підрозділи апарату Держархбудінспекції.
Згідно п. 1 Положення про Департамент державної архітектурно- будівельної інспекції у Київській області, затверджений наказом ДАБІ України від 08.09.2015 № 1000  Департамент ДАБІ у Київській області   є територіальним органом - структурним підрозділом ДАБІ України.
Підпунктом 18 пункту 6 Положення передбачено що Департамент державної архітектурно- будівельної інспекції у Київській області має право  здійснювати представництво інтересів Держархбудінспекції в судах відповідно до наданих повноважень, які визначаються в довіреності.
З матеріалів справи встановлено, що апеляційна скарга підписана представником   відповідача О.О. Маковій, яка в свою чергу діє на підставі довіреності, виданої Держархбудінспекцією України.
Відтак, колегія суддів не знаходить підтвердження  доводів касаційної скарги, що апеляційну скаргу подано неуповноваженою особою.
Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України  суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 350, 354, 355, 356 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1  задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року скасувати в частині відмови в задоволенні позову про визнання неправомірними дії інспектора  щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення від 04 червня 2015 року №3-Л-А-0406/1, а провадження у справі у цій частині закрити.
В решті постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року   залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                     А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                  Л.Л. Мороз

                                                                                                            А.І. Рибачук