ПОСТАНОВА
Іменем України

04 лютого 2020 року 
Київ
справа №815/549/18
адміністративне провадження №К/9901/2455/19

колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду:

головуючого - Шишова О.О., 
суддів: Дашутіна І.В., Жук А.В.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу 
за позовом  ОСОБА_1 , в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 , в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01.10.2018, постановлену у складі головуючого судді Стефанова С.О., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018, прийняту у складі колегії суддів: Яковлєва О.В. (головуючий), Градовського Ю.М., Крусяна А.В.
І. Обставини справи
1. У червні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою в своїх інтересах та в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради, в якому просила суд:
1.1. - визнати протиправним та скасування рішення від 15.11.2017 про скасування реєстрації місця проживання ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , з одночасним зняттям з реєстрації попереднього місця проживання за адресою: АДРЕСА_2 ;
1.2. - зобов`язати поновити реєстрацію місця проживання; 
1.3. - визнати протиправним та скасувати рішення від 15.11.2017 про скасування реєстрації місця проживання ОСОБА_2 за адресою: АДРЕСА_1 ;
1.4. - зобов`язати поновити реєстрацію місця проживання; 
2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 01.10.2018, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018, закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 , в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
3. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що у цій справі оскаржуються рішення, стосовно яких існує спір про право цивільне - право на проживання в житлі, у межах якого можуть бути розв`язані й питання, пов`язані з реєстрацією права місця проживання, а тому цей спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства. Зазначена категорія спору не належить до юрисдикції адміністративних судів.
IІ. Провадження в суді касаційної інстанції
4. Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подала касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01.10.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018, та направити справу для продовження розгляду по суті до суду першої інстанції.
5. У касаційній скарзі позивач, зокрема, зазначає, що оскаржуване рішення про скасування реєстрації місця проживання не пов`язане із майновими правами ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на житлове приміщення гуртожитку, а виключно пов`язане із виконанням позивачами положень Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні». У зв`язку з наведеним, позивач уважає висновки судів попередніх інстанцій про наявність зв`язку між адміністративним оскарженням незаконних дій суб`єкта владних повноважень та спорів щодо майнових прав на нерухоме майно - необгрунтованими та хибними.
6. У відзиві на касаційну скаргу представник Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради вказує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій винесені законно та обґрунтовано, на підставі всебічного та повного дослідження матеріалів та обставин справи, доводи ж касаційних скарг висновків цих судів не спростовують.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
7. Приписами частин першої-другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
8. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. 
9. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
11. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
12. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
13. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
IV. Оцінка Верховного Суду
14. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
15. Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
16. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
17. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
18. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
19. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
20. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
21. За усталеною судовою практикою Верховного Суду, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. 
22. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду. 
23. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
24. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
25. Таким чином, спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
26. Як убачається з матеріалів справи, позивачка звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради від 15.11.2017 про скасування реєстрації місця проживання ОСОБА_1 та її доньки ОСОБА_2 .
27. Підставою для скасування реєстрації позивачів став висновок Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради від 15.11.2017, відповідно до якого за результатами перевірки підстав реєстрації/зняття з реєстрації місця проживання/перебування особи встановлено, що реєстрація місця проживання гр. ОСОБА_1 та її неповнолітньої дитини ОСОБА_2 за адресою: АДРЕСА_1 , здійснена з порушенням вимог законодавства, а саме: без відповідних документів, що підтверджують право на проживання в житлі, а тому підлягає скасуванню.
28. Тобто, вимоги ОСОБА_1 ґрунтуються на протиправності дій Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради як суб`єкта, наділеного владними функціями приймати рішення про державну реєстрацію місця проживання/перебування особи або зняття з реєстрації місця проживання. При цьому позивач не порушує перед судом питання, пов`язані з її правом на вказаний об`єкт нерухомого майна.
29. У цій справі відсутні інші особи, які претендують на житлове приміщення, правовідносини склалися виключно між позивачкою та суб`єктом владних повноважень та спір виник щодо правомірності його (суб`єкта владних повноважень) рішення. Отже, у цій справі відсутній спір про право, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення та дії Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради, який у межах спірних відносин діє як суб`єкт владних повноважень.
30. За таких обставин Верховний Суд уважає помилковим висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів. Суди належним чином не визначили характер спору, суб`єктний склад правовідносин, предмет та підстави заявлених вимог, унаслідок чого дійшли помилкового висновку щодо належності спору до юрисдикції цивільного суду.
31. Крім того, ОСОБА_1 зверталася до Суворовського районного суду м. Одеси із цивільним позовом з аналогічними вимогами з тих самих підстав.
32. Ухвалою Суворовського районного суду м. Одеси від 16.11.2019 у цивільній справі № 523/15791/18 ОСОБА_1 було відмовлено у відкритті провадження на підставі частини першої статті 186 ЦПК України, у зв`язку з тим що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
33. Зважаючи на викладене Верховний Суд зазначає, що, з огляду на висновок щодо юрисдикційності цього спору, закриття провадження у цивільному судочинстві за аналогічними вимогами позивача поставить під загрозу сутність гарантованих Конвенцією прав позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту.
34. Так, у статті 6 Конвенції, яка в силу положень статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства, закріплено принцип доступу до правосуддя.
35. Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
36. Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення ЄСПЛ від 04.12.1995 у справі «Белле проти Франції»). У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами. Зокрема, у рішенні від 09.12.2010 у справі «Буланов та Купчик проти України» (заяви № 7714/06 та № 23654/08) ЄСПЛ встановив порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо відсутності у заявників доступу до суду касаційної інстанції з огляду на те, що відмова Вищого адміністративного суду України розглянути касаційні скарги заявників всупереч ухвалам Верховного Суду України не тільки позбавила заявників доступу до суду, але й знівелювала авторитет судової влади. При цьому ЄСПЛ вказав, що держава має забезпечити наявність засобів для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо судової юрисдикції (пункти 27, 28, 38-40 рішення). У рішенні від 01.12.2011 року у справі «Андрієвська проти України» (заява № 34036/06) ЄСПЛ визнав порушення пункту 1 статті 6 Конвенції з огляду на те, що Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою заявниці, оскільки її справа мала цивільний, а не адміністративний характер, і тому касаційною інстанцією мав бути Верховний Суд України; натомість останній відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що судом касаційної інстанції у справі заявниці є Вищий адміністративний суд України (пункти 13, 14, 23, 25, 26 рішення). У рішенні від 17.01.2013 у справі «Мосендз проти України» (заява № 52013/08) ЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції, через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (пункти 116, 119, 122-125 рішення). У рішенні від 21.12.2017 у справі «Шестопалова проти України» (заява № 55339/07) ЄСПЛ зробив висновок, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз`яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства (пункти 13, 1824 рішення).
37. Отже, непослідовність національних судів створила позивачеві перешкоди у реалізації права на судовий захист.
38. Подібні висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.10.2019 у справі № 591/3999/17-ц.
39. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
40. Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
41. Оскільки оскаржувані судові рішення прийняті з порушенням норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконних рішень про закриття провадження у справі, Верховний Суд дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення касаційної скарги позивача, а саме скасування ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 01.10.2018 та постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
V. Судові витрати
42. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
43. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 задовольнити.
2. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 1 жовтня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року у справі № 815/549/18 скасувати.
3. Справу направити до Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                         О.О. Шишов
Судді                                                                                                                      І.В. Дашутін
                                                                                                                               А.В. Жук