ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2020 року	Львів	Справа № 260/127/19 пров. № А/857/31/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді                                                  Заверухи О.Б.,
суддів                                                                      Гінди О.М., Ніколіна В.В., 
за участю секретаря судового засідання                    Михальської М.Р.,
представника позивача                                        Ільтьо І.І.,

розглянувши у судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Управління міського господарства виконавчого комітету Мукачівської міської ради на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року про закриття провадження у справі за позовом Управління міського господарства виконавчого комітету Мукачівської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Товариство з обмеженою відповідальністю «Реглес-С.І.С.» про визнання протиправними та скасування наказу і висновку,-

суддя (судді) в суді першої інстанції – ОСОБА_1 , 
час ухвалення рішення – 09:00:02, 
місце ухвалення рішення – м. Ужгород, 
дата складання повного тексту рішення – 02 грудня 2019 року,

В С Т А Н О В И В:

04 лютого 2019 року Управління міського господарства виконавчого комітету Мукачівської міської ради звернулося в суд з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби, в якому, з врахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило: визнати протиправним та скасувати наказ від 28 грудня 2018 року № 301 «Про початок моніторингу закупівель» в частині, що стосується процедури закупівлі UA-2018-09-05-002251-а «Будівництво системи водопостачання та каналізації по вул. Підгородська, ОСОБА_2 , Павлюка Олександра, Загоскіна у м. Мукачево»; визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу закупівлі «Будівництво системи водопостачання та каналізації по вул. Підгородська, Поневача Юлія, Павлюка Олександра, Загоскіна у м. Мукачево» в частині порушення вимог п. 1 та п. 4 ч. 1 ст. 30 Закону України «Про публічні закупівлі», а також зобов`язання здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень.
На обґрунтування позовних вимог зазначає, що наказом Західного офісу Держаудитслужби України від 28 грудня 2018 року № 301 «Про початок моніторингу закупівель», моніторинг закупівель розпочато згідно Додатків. 17 січня 2019 року на веб-порталі тендерного комітету Управлінням міського господарства виконавчого комітету Мукачівської міської ради оприлюднено висновок про результати моніторингу закупівлі, який був проведений по предмету закупівлі № UA-2018-09-05-002251-а «Будівництво системи водопостачання та каналізації по вул. Підгородська, Поневача Юлія, Павлюка Олександра, Загоскіна у м. Мукачево». Предметом аналізу було визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації щодо закупівлі, відповідність тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі», розгляд та оцінка тендерної пропозиції TзOB «РЕГЛЕС-С.І.С.», своєчасність укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідність умов договору умовам тендерної пропозиції переможця. За результатами моніторингу закупівлі відповідачем встановлено невідповідність переможця TзOB «РЕГЛЕС-С.І.С.» кваліфікаційним критеріям, визначеним статтею 16 Закону України «Про публічні закупівлі». Відповідач зазначив 4 самостійні підстави для відхилення тендерної пропозиції TзOB «РЕГЛЕС-С.І.С», зокрема: відсутність документального підтвердження копій аналогічних договорів про виконання аналогічних робіт; відсутність документального підтвердження копій листів - відгуків від контрагентів із зазначенням якості виконання робіт; невідповідність тендерної пропозиції переможця TзOB «РЕГЛЕС-С.І.С» умовам тендерної документації в частині надання банківської гарантії без накладення ЕЦП банка - гаранта з терміном дії меншим ніж вимагалось тендерною документацією; відсутність ліцензії НБУ та документу, що підтверджує повноваження особи, яка підписує банківську гарантію. Опрацювавши висновок про результати моніторингу закупівлі, проаналізувавши вимоги чинного законодавства України, що регулює спірні правовідносини, вважає протиправним висновок про результати моніторингу закупівлі.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року провадження у справі закрито. 
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що даний позов підлягає розгляду за правилами господарського(цивільного) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів та в даному випадку існує спір про право, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Не погодившись з постановленою ухвалою, Управління міського господарства виконавчого комітету Мукачівської міської ради подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати оскаржувану ухвалу та прийняти рішення по суті позовних вимог.
Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржувана ухвала є незаконною та необґрунтованою, прийнята з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, зазначає, що оскаржувана ухвала винесена судом після закриття підготовчого провадження, а тому вона постановлена з порушенням норм ст. 183 КАС України. Предметом розгляду даного судового спору є перевірка законності рішень та дій відповідача, що прийняті або вчинені ним при здійсненні владних управлінських функцій, а тому такий спір слід розглядати в порядку адміністративного судочинства. Зазначає, що між Управлінням міського господарства виконавчого комітету Мукачівської міської ради та Західним офісом Держаудитслужби існує виключно публічно-правовий спір, який виник у зв`язку з здійсненням відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, владних управлінських функцій. А жодних позовних вимог приватно-правового характеру позивач не заявляв.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу в якому зазначено, що за результатами моніторингу закупівлі встановлено невідповідність переможця ТзОВ «Реглес-С.І.С.» кваліфікаційним критеріям, визначеним ст. 16 Закону України «Про публічні закупівлі» та встановлено невідповідність тендерної пропозиції переможця умовам тендерної документації. Однак замовник за результатами процедури закупівлі в порушення вимог п.1 та п. 4 ч. 1 ст. 30 Закону України «Про публічні закупівлі» визнав переможцем ТзОВ «Реглес-С.І.С.» і уклав з ним договір. Вищевказані обставини викладені у висновку, оформленому відповідно до Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі. Висновок про результати моніторингу закупівлі не породжує жодних прав та обов`язків, а також негативних наслідків для замовника та переможця закупівлі.
В судовому засіданні представник позивача апеляційну скаргу підтримав, в своїх поясненнях покликався на доводи в ній викладені.
Відповідач явку повноважного представника в судове засідання не забезпечив, належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до ч. 2   ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України   (далі -   КАС України) не перешкоджає розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції, Управлінням міського господарства виконавчого комітету Мукачівської міської ради на веб-сайті prozorro.gov.ua опубліковано оголошення про проведення відкритих торгів (номер UA-2018-09-05-002251-а) із закупівлі робіт по об`єкту будівництва «Будівництво системи водопостачання та каналізації по вул. Підгородська, Поневача Юлія, Павлюка Олександра, Загоскіна у м. Мукачево». Дату та час проведення електронного аукціону визначено 24 вересня 2018 року(том 1 а.с.28).
Згідно звіту про результати проведення процедури закупівлі UA-2018-09-05-002251-а, який сформований 11 жовтня 2018 року, у такій процедурі закупівлі прийняли участь два учасники: TзOB «Реглес – С.І.С.» із ціною пропозиції до початку аукціону та після закінчення відповідно: 11629799,82 грн та 11569799,20 грн. Другим учасником було ТзОВ СВР «Технологія» із ціною пропозиції відповідно: 11713848,06 грн та 11585751,50 грн. Торги проведено 25 вересня 2018 року і переможцем визнано TзOB «Реглес – С.І.С.», цінова пропозиція якого становила 11569799,20 грн., що відображено у тендерній пропозиції(том 2 а.с.32-33). У відповідності до вказаного звіту – із  TзOB «Реглес – С.І.С.» 11 жовтня 2018 року було укладено договір про закупівлю. 
Результати торгів оформлено протоколом розгляду тендерної пропозиції № 63 від 25 вересня 2018 року. Пунктом 5.3. даного протоколу встановлено, що після періоду оскарження, у випадку відсутності поданих скарг, вирішено укласти договір з переможцем відкритих торгів по закупівлі робіт по об`єкту будівництва «Будівництво системи водопостачання та каналізації по вул. Підгородська, ОСОБА_3 Юлія, Павлюка Олександра, Загоскіна у м. Мукачево»(том 2 а.с.37-38).
11 жовтня 2018 року Управлінням міського господарства виконавчого комітету Мукачівської міської ради та TзOB «Реглес – С.І.С.» укладено договір № 8-Р, згідно пункту 1.1. якого Замовник доручає, а Підрядник забезпечує в межах кошторисної вартості (проектної та кошторисної частини проектної документації), яка має позитивний експертний звіт від 20 липня 2018 року № 07/0016/18 та умов договору, виконання робіт по об`єкту будівництва     «Будівництво системи водопостачання та каналізації по вул. Підгородська, Поневача Юлія, Павлюка Олександра, Загоскіна у м. Мукачево»(том 2 а.с.41-49).
На підставі наказу Західного офісу Держаудитслужби України від 28 грудня 2018 року № 301 «Про початок моніторингу закупівель», розпочато моніторинг закупівель у відповідності Додатків 1-3  до  цього наказу(том 1 а.с.166).
У відповідності до Додатку до вищезазначеного наказу, до вказаного моніторингу була включена закупівля № UA-2018-09-05-002251-а(том 1 а.с.167).
За результатами проведеного моніторингу закупівлі унікальний номер закупівля № UA-2018-09-05-002251-а «Будівництво системи водопостачання та каналізації по вул. Підгородська, ОСОБА_3 АДРЕСА_1 Павлюка Олександра, Загоскіна у м. Мукачево», В.о. начальника управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області затверджено Висновок «про результати моніторингу закупівлі» від 17 січня 2019 року № 2, яким, зокрема, встановлено, невідповідність переможця TзOB «Реглес – С.І.С.» кваліфікаційним критеріям, визначеним статтею 16 Закону України «Про публічні закупівлі», а саме: встановлено відсутність документального підтвердження: - копій аналогічних договорів про виконання аналогічних робіт; - копій листів – відгуків від контрагентів із зазначенням якості виконання робіт. Також встановлено невідповідність тендерної пропозиції переможця TзOB «Реглес – С.І.С» умовам тендерної документації в частині надання банківської гарантії без накладення ЕЦП банка – гаранта з терміном дії меншим ніж вимагалось тендерною документацією Замовника; - встановлено відсутність ліцензії НБУ та документу, що підтверджує повноваження особи, яка підписує банківську гарантію(том 1 а.с.168-170).
Приймаючи оскаржувану постанову, суд першої інстанції дійшов до висновку, що даний спір не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства. 
Колегія суддів вважає такі висновки суду першої інстанції передчасними з огляду на наступне.
Виходячи з визначеного позивачем предмету спору, характеру спірних правовідносин та суб`єктного складу, апеляційний суд не погоджується з судом першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
За визначенням в ст.4 КАС України термінів, зокрема: адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Виходячи із змісту вказаних правових норм, до юрисдикції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка правильності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених при здійсненні ними владних управлінських функцій. При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень, дій чи бездіяльності є способом захисту цивільних прав та інтересів.
В даному випадку правовідносини виникли між позивачем та відповідачем з приводу, на думку відповідача, порушення позивачем вимог Закону України «Про публічні закупівлі», які викладені в оскаржуваному висновку, а саме з приводу порушення процедури закупівлі UA-2018-09-05-002251-а «Будівництво системи водопостачання та каналізації по вул. Підгородська, ОСОБА_2 , Павлюка Олександра, Загоскіна у м. Мукачево», оформленої наказом від 28 грудня 2018 року № 301 «Про початок моніторингу закупівель». 
Відповідно до ст. 71Закону України «Про публічні закупівлі» моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання. Моніторинг закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.
Рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із таких підстав:
1) дані автоматичних індикаторів ризиків;
2) інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель;
5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 9 цього Закону.
Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, можуть використовуватися:
інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель;
інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах;
інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю;
дані органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, замовників та учасників процедур закупівель, що можуть бути отримані органами державного фінансового контролю у порядку, встановленому законом.
Рішення про початок моніторингу закупівлі оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі. Рішення про початок моніторингу закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.
Відповідно до ч. 1 ст. 71   Закону України «Про публічні закупівлі»   моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи. Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання. Моніторинг закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої   статті 22 цього Закону.
Згідно із ч. 6 ст. 71   Закону України «Про публічні закупівлі»   за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Відповідно до   ст. 7 Закону України «Про публічні закупівлі»   визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.
Згідно із ч. 3 ст. 1 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого   постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №459, основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері державних та публічних закупівель. Повноваження здійснюються шляхом здійснення нормативно-правового забезпечення державного регулювання у сфері публічних закупівель, аналізу функціонування системи публічних закупівель, узагальнення практики здійснення закупівель, надання роз`яснень щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель.
Статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»   визначено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель, який згідно   ст. 2 цього Закону   є одним з головних завдань органу державного фінансового контролю, здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому   Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Аналіз наведених вище норм дає підстави для висновку, що в межах спірних правовідносинах Західний офіс Держаудитслужби   виступає саме як суб`єкт владних повноважень у розумінні   ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України   у процесі реалізації наданих йому повноважень при здійсненні контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель, тому суд першої інстанції помилково дійшов висновку, що даний спір не є публічно-правовим та не пов`язаний із захистом прав, свобод та інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин.
Щодо правових наслідків, які настають внаслідок прийняття  Держаудитслужбою висновку за результатами моніторингу колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Нормами Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Як зазначено вище, за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, який підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Нормами Закону України «Про публічні закупівлі» передбачено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. 
Частиною 11 статті 8 цього Закону визначено, зокрема, у випадку якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених цим Законом, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, визначеного у частині десятій цієї статті, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель.
Таким чином, колегія апеляційного суду вважає, що висновок про результати моніторингу закупівлі є індивідуально-правовим актом та породжує як права та обов`язки, так і наслідки для замовника, в даному випадку позивача - Управління міського господарства виконавчого комітету Мукачівської міської ради ,зокрема зобов`язального характеру.
Стосовно висновків суду першої інстанції про те, що результати проведеної закупівлі реалізовані шляхом укладення з переможцем торгів договору від 11.10.2018 року про закупівлю послуг, а тому станом на час розгляду справи в суді у спірних правовідносинах  є спір про право майнове, який слід розглядати в порядку цивільного (господарського) судочинства колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне. 
З матеріалів справи слідує, що предметом спору у цій справі є незгода позивача з висновком відповідача про результати моніторингу закупівлі від 17 січня 2019 року № 2, яким встановлено невідповідність переможця TзOB «РЕГЛЕС-С.І.С.» кваліфікаційним критеріям, визначеним ст. 16 Закону України «Про публічні закупівлі», а саме: відсутність документального підтвердження копій аналогічних договорів про виконання аналогічних робіт; відсутність документального підтвердження копій листів - відгуків від контрагентів із зазначенням якості виконання робіт; невідповідність тендерної пропозиції переможця TзOB «Реглес – С.І.С.» умовам тендерної документації в частині надання банківської гарантії без накладення ЕЦП банка - гаранта з терміном дії меншим ніж вимагалось тендерною документацією; відсутність ліцензії НБУ та документу, що підтверджує повноваження особи, яка підписує банківську гарантію.
В той же час, судом апеляційної інстанції встановлено, що управління міського господарства виконавчого комітету Мукачівської міської ради звернулось з позовними вимогами про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі та визнання протиправним та скасування наказ про початок такого моніторингу.
Колегія суддів зазначає, що у спірних правовідносинах немає спору про право між Управлінням міського господарства виконавчого комітету Мукачівської міської ради та Західним офісом Держаудитслужби щодо укладеного договору за наслідками тендерної процедури.
В той же час, у спірних правовідносинах є публічно-правовий спір щодо моніторингу відповідачем процедури закупівлі в розумінні Закону України «Про публічні закупівлі», тобто перевірка законності рішень, та дій відповідача, що відповідно, прийняті або вчинені ним при здійсненні владних управлінських функцій, а тому даний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Стосовно доводів апеляційної скарги про порушення судом першої інстанції норм процесуального прав, а саме постановлення ухвали про закриття поза межами підготовчого провадження, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до п. 2 ч. 2 чт. 183 КАС України за результатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі.
Згідно із п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Наведені положення свідчать, що законодавцем надано суду право закрити провадження, як на стадії підготовчого провадження так, і на стадії розгляду справи по суті, в разі встановлення факту, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Колегія суддів зазначає, що жодними нормами КАС України не визначено, що чіткого строку для постановлення судом ухвали про закриття провадження у справі. 
За таких обставин колегія суддів відхиляє доводи скаржника про порушення норм процесуального права, оскільки при розгляді цієї справи такі не знайшли свого підтвердження.
Щодо посилань суду першої інстанції на постанову Верховного Суду України від 10.05.2016 року у справі № 826/7230/15 колегія суддів зазначає, що така не могла і не може братися судом до уваги, оскільки така була постановлена за відмінних фактичних обставин справи.
Разом з тим, в апеляційній скарзі скаржник просить прийняти рішення по суті позовних вимог. Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що за наслідками розгляду скарги на ухвалу суду не передбачено прийняття рішення по суті позовних вимог, оскільки відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа(заява) передається на розгляд суду першої інстанції. 
Колегія суддів також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Також згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції не з`ясував всіх обставин, що мають значення для справи,   при вирішенні питання про відкриття провадження в адміністративній справі, неправильно застосував норми чинного законодавства, у зв`язку з чим ухвала суду відповідно до   ст. 320 КАС України   підлягає скасуванню   з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 310, ст. 312, ст. 320, ч. 1 ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 328 КАС України, суд – 

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління міського господарства виконавчого комітету Мукачівської міської ради задовольнити частково.
Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року про закриття провадження у справі № 260/127/19 – скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання до Верховного Суду касаційної скарги.

Головуючий суддя	 	О. Б. Заверуха 	
судді	 	О. М. Гінда 	
 	 	В. В. Ніколін  	
Повне судове рішення складено 12 лютого 2020 року.