П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
04 грудня 2019 року
м. Київ
Справа № 200/2916/19-а
Провадження № 11-858апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року (суддя Стойка В. В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року (судді Казначеєв Е. Г., Компанієць І. Д., Ястребова Л. В.) у справі № 200/2916/19-а за позовом ОСОБА_1 до Костянтинівської районної державної адміністрації Донецької області (далі - Костянтинівська РДА) про визнання дій протиправними й скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Костянтинівської РДА, у якому просила:
- визнати протиправними дії відповідача щодо прийняття розпорядження від 18 лютого 2010 року № 49 «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у довгострокову оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва»;
- скасувати вказане розпорядження як таке, що порушує право власності та спадкове право.
2.   Позов мотивовано тим, що відповідач змінив правовий статус земельної частки (паю), що належить позивачці, та визначив її без правових підстав як «нерозподілена земельна ділянка». Таким чином, відповідач шляхом незаконного перетворення за власної волі змінив об`єкт права власності, позбавив позивачку належного їй права на земельну частку (пай), порушив право власності позивачки на земельну частку (пай), тобто фактично зробив неможливим володіння, користування та розпорядження об`єктом земельних відносин.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.   Донецький окружний адміністративний суд ухвалою від 23 квітня 2019 року закрив провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4.   Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 11 червня 2019 року залишив без змін ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року.
5.   Судові рішення мотивовано тим, що спірні правовідносини склались у сфері реалізації прав землекористувача - власника нерухомого майна та спір пов`язаний із захистом прав і реалізацією та здійсненням позивачкою належних майнових прав на земельний пай. Отже, цей спір є приватноправовим і з огляду на суб`єктний склад сторін має вирішуватися загальними судами за правилами цивільного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.   Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначила, що суди порушили норми процесуального права, що визначають юрисдикцію цього спору. 
7.   На думку скаржниці, предметом спору є перевірка законності рішення, пов`язаного зі здійсненням владних управлінських функцій органом виконавчої влади, а не питання щодо вирішення речового права позивачки на земельну частку (пай).
8.   Скаржниця також зазначила, що суди попередніх інстанцій неналежним чином визначилися із характером спору, суб`єктним складом спірних правовідносин, предметом заявлених вимог, унаслідок чого дійшли необґрунтованого висновку щодо належності спору до юрисдикції цивільного суду.
9.   На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направити справу до Донецького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи
10.        На час розгляду справи відповідач відзиву на касаційну скаргу не надіслав.
Рух касаційної скарги
11.        Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою 17 липня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 15 серпня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
12.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на те, що у справі відсутні клопотання її учасників про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
13.        Позивачка є власницею (на праві приватної власності) земельної ділянки (земельного паю), яка є частиною іншої земельної ділянки.
14.        Розпорядженням Костянтинівської РДА від 18 лютого 2010 року № 49 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок (не витребуваних часток паїв громадян - колишніх членів Колективного сільськогосподарського підприємства «Красний партизан») у довгострокову оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва Сільськогосподарському товариству з обмеженою відповідальністю «Хлібний дар».
15.        Земельна ділянка, спадкоємицею якої є позивачка, входить до складу земельної ділянки, щодо якої було надано дозвіл на складання проекту землеустрою.
16.        Вважаючи, що відповідач з лютого 2010 року по червень 2018 року позбавив позивачку права володіти, розпоряджатися та користуватися земельною часткою (паєм), вона звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
17.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
18.        Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19.        На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
20.        Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
21.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
22.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
23.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
24.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
25.        Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
26.        Як установлено матеріалами справи,  ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом про визнання протиправними дій відповідача щодо прийняття розпорядження від 18 лютого 2010 року № 49 «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у довгострокову оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» та скасування вказаного розпорядження як такого, що порушує право власності та спадкове право.
27.        При цьому позивачка зазначила, що, прийнявши оскаржуване розпорядження, відповідач з лютого 2010 року по червень 2018 року позбавив її права володіти, розпоряджатися та користуватися земельною часткою (паєм).
28.        Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
29.        Відповідно до частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
30.        За правилами пункту 1 частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
31.        Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
32.        Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
33.        За змістом наведених правових положень суд шляхом вчинення провадження у справах здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист є приписом цивільного законодавства і полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом.
34.        Установивши наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, про захист якого подано позов, суд з`ясовує наявність чи відсутність факту його порушення або оспорення і відповідно ухвалює рішення про захист порушеного права або відмовляє позивачу в захисті, встановивши безпідставність та (або) необґрунтованість заявлених вимог.
35.        Беручи до уваги наведене, а також ураховуючи, що спірні правовідносини пов`язані із захистом порушеного речового права позивачки, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
36.        При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
37.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, дійшов обґрунтованого висновку про те, що спір у цій справі не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства, а тому правильно закрив провадження в адміністративній справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
38.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
39.        За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
40.        Оскільки оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків судів попередніх інстанцій скаржниця не спростувала, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення. 
2. Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                Н. О. Антонюк                                                            Л. М. Лобойко
                                           Т. О. Анцупова                                                            Н. П. Лященко
                                            С. В. Бакуліна                                                            О. Б. Прокопенко
                                           В. В. Британчук                                                              В. В. Пророк
                                           Ю. Л. Власов                                                                   Л. І. Рогач
                                           М. І. Гриців                                                                 О. М. Ситнік
                                           В. І. Данішевська                                                      О. С. Ткачук
                                           Ж. М. Єленіна                                                             В. Ю. Уркевич
                                           О. Р. Кібенко                                                                   О. Г. Яновська
                                           В. С. Князєв