П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
05 лютого 2020 року 
м. Київ 
 
Справа № 2а-15020/11/2670
Провадження № 11-169апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом заступника прокурора міста Києва в інтересах держави в особі Державного агентства земельних ресурсів України до Київської міської ради, треті особи: ОСОБА_1 , Головне управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Голосіївська районна в місті Києві державна адміністрація, про визнання протиправним та скасування рішення, у якій ОСОБА_2 подано 
касаційну скаргу на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва 
від 03 квітня 2012 року (суддя Амельохін В. В.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2012 року (судді Файдюк В. В., Маслій В. І., 
Чаку Є. В.),

У С Т А Н О В И Л А :
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У грудні 2010 року заступник прокурора міста Києва в інтересах держави в особі Державного агентства земельних ресурсів України звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 18 червня 2009 року № 686/1742 
«Про передачу ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 ».
2.   На обґрунтування своїх позовних вимог зазначив, що земельна ділянка, що передана оскаржуваним рішення відповідача у приватну власність ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, відповідно до Генерального плану розвитку міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, належить до комунально-складської території, що свідчить про протиправність рішення відповідача.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.   Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 03 квітня 2012 року позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення Київської міської ради 
від 18 червня 2009 року № 686/1742 «Про передачу ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 ».
4.   Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 31 липня 2012 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 квітня 2012 року залишив без змін.
5.   Вищий адміністративний суд України ухвалою від 29 жовтня 2015 року касаційну скаргу ОСОБА_1 відхилив, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 квітня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2012 року залишив без змін.
 
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.   У лютому 2016 року ОСОБА_2 як особа, яка не брала участі у цій справі, подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 квітня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2012 року, яка обґрунтована тим, що 11 липня 2011 року між ним та ОСОБА_1 було укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки, рішення про передачу якої є предметом спору у цій справі.
7.   У касаційній скарзі ОСОБА_2 просить скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанцій, а провадження у справі закрити з тих підстав, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки правовідносини, які склалися між сторонами, стосуються прав і підстав набуття права власності на спірну земельну ділянку. 
 
Позиція інших учасників справи
8.   Від позивача надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких, посилаючись на законність і обґрунтованість рішень судів, він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів - без змін.
 
Рух касаційної скарги
9.   Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 лютого 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 квітня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2012 року.
10.        Касаційну скаргу передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), яким визначено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
11.        Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 21 лютого 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС у зв`язку з тим, що учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
12.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 березня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
13.        Рішенням Київської міської ради від 18 червня 2009 року № 686/1742 передано громадянці ОСОБА_1 у приватну власність земельну ділянку площею 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 за рахунок міських земель, не наданих у власність чи користування.
14.        При цьому на виконання програми перевірки стану додержання законодавства у сфері земельних відносин Прокуратурою міста Києва проведена перевірка дотримання норм законодавства при розпорядженні земельними ділянками, за результатами якої  заступником прокурора міста Києва винесено протест від 23 липня 2010 року 
№ 07/4-408-вих, зокрема, на вищевказане рішення відповідача, який у свою чергу, був відхилений рішенням Київської міської ради від 31 березня 2011 року № 133/5520.
15.        Вважаючи, що рішення про передачу ОСОБА_1 спірної земельної ділянки у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд прийнято відповідачем всупереч вимогам чинного законодавства, оскільки за функціональним призначенням земельна ділянка відноситься до комунально-складської території, позивач звернувся до суду із цим позовом.
 
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
16.        Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час постановлення судами попередніх інстанцій рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів 
владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
17.        На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
18.        Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
19.        Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
20.        Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
21.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закономустановлений інший порядок судового вирішення.
22.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
23.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
24.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть 
(зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
25.        Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
26.        За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
27.        Як убачається з установлених судами фактичних обставин та матеріалів справи, позивач звернувся до суду з позовом про скасування рішення Київської міської ради, на підставі якого ОСОБА_1 було видано Державний акт про право власності на спірну земельну ділянку, яка в подальшому була набута ОСОБА_2 .
28.        Визнання недійсним рішення відповідача впливає на права, зокрема, третьої особи, а тому в цьому випадку існує спір про право, що, у свою чергу, унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
29.        Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
30.        При цьому розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. 
31.        Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду 
від 03 квітня 2018 року у справі № 761/33504/14-а, від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17, від 12 червня 2019 року у справі № 1903/944/12.
32.        Ураховуючи наведене, спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
33.        Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
34.        На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
35.        За правилами частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 КАС, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
36.        Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі. 
37.        Крім того, відповідно до пункту 7 частини першої статті 349 КАС у визначених цим Кодексом випадках суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги  має право скасувати свою постанову (повністю або частково) і прийняти одне з рішень, визначених пунктами 1-6 частини першої цієї статті.
38.        За таких обставин ухвала Вищого адміністративного суду України 
від 29 жовтня 2015 року підлягає скасуванню.
Висновки щодо розподілу судових витрат
39.        За правилами частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
40.        Отже, підстав для зміни розподілу судових витрат немає.
Керуючись статтями 345, 349, 354, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 квітня 2012 року,  ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2012 року та ухвалу Вищого адміністративного суду України від 29 жовтня 2015 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | В. С. Князєв
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк | | О. Р. Кібенко
| Т. О. Анцупова | | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | | О. Б. Прокопенко
| Ю. Л. Власов | | В. В. Пророк
| М. І. Гриців | | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | | О. М. Ситнік
| В. І. Данішевська | | О. С. Ткачук
| Ж. М. Єленіна | | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков | | О. Г. Яновська