ПОСТАНОВА
Іменем України

27 січня 2020 року 

Київ
справа №815/2873/18
адміністративне провадження №К/9901/3963/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №815/2873/18

за позовом Громадської організації «Спілка юристів Одеської області»
до Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області 
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 липня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Харченко Ю.В.)
і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Яковлєва О.В., суддів Градовського Ю.М., Крусяна  А.В.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Громадська організація «Спілка юристів Одеської області» (далі також - «ГО «Спілка юристів Одеської області») у червні 2018 року звернулася з адміністративним позовом до Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області (далі також - «Фонтанська сільська рада»), в якому просила: 

- визнати протиправними дії відповідача щодо невірного розрахунку вартості фактичних витрат на копіювання та друк, а також ненадання безкоштовно 10 сторінок відповіді на запит позивача про отримання публічної інформації від 22 березня 2018 року №601/03/18;

- зобов`язати Фонтанську сільську раду безкоштовно надати інформацію у межах, що не перевищує 10 сторінок, а також надати розрахунок вартості фактичних витрат на копіювання та друк документів на задоволення вказаного запиту. 

Також позивач просив стягнути з відповідача судовий збір у розмірі 1  762 грн та витрати пов`язані з наданням професійної правничої допомоги в розмірі 7  800 грн. 

В обґрунтування позовних вимог ГО «Спілка юристів Одеської області» посилається на те, що Фонтанська сільська рада порушила право позивача на отримання публічної інформації, оскільки неправильно розтлумачила норму частини другої статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації», в результаті чого не надала безкоштовно перші 10 сторінок запитуваних документів і здійснила невірний розрахунок вартості фактичних витрат на копіювання та друк документів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 16 липня 2018 року позов задовольнив: 

- визнав протиправними дії відповідача в частині невірного розрахунку вартості фактичних витрат на копіювання та друк, а також ненадання безкоштовно 10 сторінок відповіді на запит позивача від 22 березня 2018 року №601/03/18; 

- зобов`язав Фонтанську сільську раду безкоштовно надати ГО «Спілка юристів Одеської області» інформацію в межах, що не перевищує 10 сторінок, а також розрахунок вартості фактичних витрат на копіювання та друк документів для задоволення запиту позивача від 22 березня 2018 року №601/03/18; 

- стягнув за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача судові витрати по сплаті судового збору у загальному розмірі 1  762 грн.

Щодо витрат на правову допомогу, то суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність визначених законом підстав для їх стягнення. 

Це рішення мотивоване тим, що відповідно до положень частини другої статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запитувач інформації повинен відшкодувати витрати на друк та/або копіювання документів обсягом більш як 10 сторінок, тобто перші 10 сторінок мають надаватися безкоштовно. Також суд першої інстанції встановив факт невірного розрахунку витрат на друк та/або копіювання документів з огляду на те, що відповідач порахував вартість кожної з 15 сторінок загальної кількості копій запитуваних документів. Що стосується витрат на правову допомогу, то суд зазначив, що підготовка позову, надання консультацій, вивчення документів не може бути компенсована згідно Закону України «Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах». Немає підстав для відшкодування, на думку суду, і витрат на правову допомогу за участь у судовому розгляді адміністративної справи в Одеському окружному адміністративному суді, оскільки цю справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Не погодившись із цим рішенням сторони оскаржили його в апеляційному порядку. 

П`ятий апеляційний адміністративний суд своєю постановою від 12 грудня 2018 року змінив рішення суду першої інстанції, виключивши з його мотивувальної частини посилання суду на Закон України «Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах», оскільки цей Закон втратив чинність на момент виникнення спірних правовідносин. В решті суд апеляційної інстанції залишив рішення суду першої інстанції без змін, погодившись з викладеною у ньому правовою позицією стосовно застосування Закону України «Про доступ до публічної інформації». Щодо заявлених витрат на правову допомогу, то суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що їх розмір не співмірний зі складністю справи.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі Фонтанська сільська рада просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 липня 2018 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Скаржник вважає, що суди допустили порушення норм матеріального права та неправильно застосували висновки, викладені у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» в частині безкоштовного надання десяти перших аркушів відповіді на запит разом із обрахунком вартості решти аркушів.

Так, відповідач вказує на те, що рішенням виконавчого комітету Фонтанської сільської ради від 31 січня 2018 року №13 «Про встановлення плати за копіювання або друк документів, які надаються за запитом на інформацію у Фонтанській сільській раді» встановлено розмір фактичних витрат на копіювання та друк документів, які, на думку відповідача, повинні розраховуватися, починаючи з першої сторінки. Скаржник зазначає, що з метою уникнення неоднозначного тлумачення положень частини другої статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» рішенням виконавчого комітету Фонтанської сільської ради від 26  вересня 2018 року №228 було викладено в новій редакції пункт 1 його рішення від 31 січня 2018 року №13 та уточнено, що розмір плати за копіювання або друк документів обсягом більше 10 сторінок встановлюється у розмірі 3,72 грн за один аркуш, починаючи з першого аркушу. Вказує на те, що аналогічний підхід затосовується й іншими центральними органами виконавчої влади. Також скаржник вказує, що у разі незгоди позивача з таким правовим регулюванням оскаржувати необхідно відповідні рішення виконавчого комітету Фонтанської сільської ради, а не дії працівників відповідача.

Крім того, у касаційній скарзі відповідач зазначає, що позивач у запиті на отримання публічної інформації просив надати копію рішення тендерного комітету, яким затверджено річний план закупівель та усі додатки до цього рішення. Однак, на думку відповідача, запитувана інформація є єдиним неподільним документом, а тому не може бути надана частинами по 10 і 5 аркушів, оскільки це порушує принцип єдності та нерозривності документу.

Окрім іншого, скаржник звертає увагу суду касаційної інстанції на те, що у подальшому позивач подав інший запит від 29 травня 2018 року про надання тих самих документів, про які просив у запиті від 22 березня 2018 року, відшкодувавши нараховані відповідачем раніше витрати у повному розмірі. Відповідач вказує, що йому стало відомо про цей факт під час підготовки касаційної скарги. У зв`язку з цим Фонтанська сільська рада вважає, що ГО «Спілка юристів Одеської області» приховала від суду апеляційної інстанції вказану інформацію, а також інформацію про отримання запитуваних документів, в результаті чого цей суд допустив неповне з`ясування обставин справи.

У відзиві на касаційну скаргу позивач стверджує, що відповідно до статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» відшкодування вартості копіювання та друку документів має здійснюватися з одинадцятої сторінки. На підтвердження своїх доводів посилається на положення пункту 11 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» та Методичні рекомендації Головного територіального управління юстиції в Одеській області «У яких випадках надається відмова у задоволенні запиту на публічну інформацію».

Спростовуючи доводи скаржника ГО «Спілка юристів Одеської області» також зазначає, що 
рішення виконавчого комітету Фонтанської сілської ради №228 від 26 вересня 2018 року, яким було доповнено рішення №13 від 31 січня 2018 року в частині відшкодування витрат на друк та копіювання документів, починаючи з першого аркуша, не може застосовуватись, оскільки рішення №228 було прийняте після виникнення спірних правовідносин.

Крім того, позивач вказує, що звертаючись до суду ГО «Спілка юристів Одеської області» захищала свої права щодо безпідставної відмови у наданні безкоштовних перших десяти аркушів на запит від 22 березня 2018 року №601/03/18, що не має відношення до запиту від 29 травня 2018 року №743/05/18. Також позивач не погоджується з доводами відповідача щодо неможливості надання йому запитуваного рішення тендерного комітету частинами, оскільки принципу «єдності та нерозривності документа», на порушення якого посилається відповідач, не існує. 

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ГО «Спілка юристів Одеської області» звернулась до Фонтанської сільської ради із запитом на отримання публічної інформації від 22 березня 2018 року №601/03/18 щодо надання копії рішення тендерного комітету (або уповноваженої особи), яким затверджено річний план закупівель та усіх додатків до цього рішення.

За результатами розгляду зазначеного запиту на отримання публічної інформації відповідач надіслав позивачу листа від 30 березня 2018 року №02-24-381/314/02-14/22, в якому зазначено, що рішенням виконавчого комітету Фонтанської сільської ради від 31  січня 2018 року №13 встановлено плату за витрати на друк документів для задоволення запиту на доступ до публічної інформації, яка складає 3 грн 72 коп за один аркуш у разі, якщо відповідь на запит передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок. Враховуючи, що кількість копій запитуваних документів становить 15 аркушів, відповідно до вимог пункту 2 статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» необхідно відшкодувати фактичні витрати на копіювання, пов`язані з наданням відповіді на запит, які становлять 55,80 грн.

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача позивач звернувся до суду.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначений у Законі України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі також - «Закон»). 

Відповідно до статті 1 Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Згідно пункту 1 частини першої статті 13 Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Відповідно до частини четвертої цієї ж статті усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Положеннями пункту 1 частини третьої статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов`язані надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом.

Частинами першою, другою статті 21 Закону передбачено, що інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк.

Приписами частини третьої вказаної статті встановлено, що розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк в межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно.

Згідно статті 23 Закону рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити, зокрема, інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача (частина перша, пункт 7 частини другої).

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Надаючи оцінку доводам скаржника про те, що відшкодування витрат на друк та/або копіювання документів за запитом на надання публічної інформації має здійснюватися з першого аркуша, Верховний Суд зазначає таке. 

З буквального тлумачення положень частини другої статті 21 Закону випливає, що у разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний оплатити витрати, пов`язані з копіюванням документів понад встановлений обсяг. Тобто, копії десяти сторінок документу надаються безкоштовно.

Конституційний Суд України в ухвалі від 25 червня 2013 року №29-у/2013, якою відмовив у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням Міжнародної благодійної організації "Екологія-Право-Людина" щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої, третьої статті 21 Закону України "Про доступ до публічної інформації" зазначив, що положення частини другої статті 21 Закону викладені чітко, зрозуміло і передбачають відшкодування запитувачем фактичних витрат на копіювання та друк документів понад встановлену Законом кількість сторінок, а тому не потребують офіційної інтерпретації.

За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про те, що 10 перших сторінок у відповідь на запит про надання публічної інформацію надаються безкоштовно, тоді як відшкодування позивачем фактичних витрат на копіювання і друк документів здійснюватися з одинадцятої сторінки.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 17 січня 2020 року у справі №818/40/17.

Крім того, у пункті 11 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29  вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» зазначено, що:

«Відповідно до частини другої статті 21 Закону №2939-VІ у разі, якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. У наведеному положенні під фактичними витратами маються на увазі усі витрати, що здійсненні при копіюванні та/або друкові документів обсягом більш як 10 сторінок, тобто запитувач інформації зобов`язаний відшкодувати витрати на виготовлення всіх сторінок запитаної інформації, крім перших десяти сторінок. 

При цьому питання щодо надання розпорядником інформації перших десяти сторінок документа (частини інформації) безкоштовно одночасно з повідомленням запитувача про необхідність відшкодування витрат або повідомленням про відмову в задоволенні запиту у зв`язку з невідшкодуванням відповідних витрат прямо Законом №2939-VІ та іншими чинними нормативно-правовими актами не врегульовано.

Однак, враховуючи міжнародно-правові стандарти у сфері доступу до публічної інформації, вважаємо, що належною практикою є надання за вимогою запитувача перших 10 сторінок безкоштовно одночасно з повідомленням про необхідність відшкодування витрат на виготовлення копій решти документів.»

Рішенням виконавчого комітету Фонтанської сільської ради від 31 січня 2018 року №13 на виконання вимог Закону та постанови Кабінету Міністрів України від 13 липня 2011 року №740 «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію» відповідач встановив розмір плати за копіювання або друк документів, які надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є Фонтанська сільська рада, у розмірі 3,72 грн за один аркуш. 

Відтак, оскільки Фонтанська сільська рада листом від 30 березня 2018 року повідомила позивача про необхідність сплатити 55,80 грн (3,72 грн х 15 аркушів), то вона невірно обрахувала суму відповідного відшкодування, а тому Верховний Суд відхиляє доводи скаржника щодо правильності здійсненого ним обрахунку.

Колегія суддів також не приймає посилань Фонтанської сільської ради на рішення від 26  вересня 2018 року №228, прийняте на роз`яснення рішення від 31 січня 2018  року №13 в частині обов`язку оплати документа з першого аркуша, оскільки, як вірно зазначив суд апеляційної інстанції, рішення №228 прийняте після виникнення спірних правовідносин.

Також Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися вимогами Закону України «Про доступ до публічної інформації». Тому колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що інші органи виконавчої влади (наприклад, Фонд державного майна України, Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України) у своїх порядках про відшкодування фактичних витрат на копіювання або друк документів передбачили положення про те, що таке відшкодування здійснюється, починаючи з першої сторінки. 

Стосовно доводів скаржника про неможливість надання документів частинами, то Верховний Суд вважає їх необґрунтованими, оскільки чинним законодавством не передбачено обов`язку розпорядника інформації дотримуватися так званого принципу «єдності та нерозривності документу». Натомість з положень статті 19 Конституції України та пункту 1 частини третьої статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації» випливає обов`язок розпорядника публічної інформації надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом.

Також колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що позивач повинен був оскаржувати рішення виконавчого комітету Фонтанської сільської ради, якими керуються її працівники, а не дії цих працівників. Так, в силу положень частини другої статті 245 КАС України визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання вчинити певні дії є способами захисту порушеного права, які може обрати позивач. У позовній заяві ГО «Спілка юристів Одеської області» просила визнати протиправними дії суб`єкта владних повноважень (Фонтанської сільської ради) та зобов`язати її вчинити певні дії, що узгоджується з приписами вказаної норми КАС України. Водночас Верховний Суд зауважує, що особа, яка вважає, що її права, свободи та інтереси порушені, має право вільно обирати спосіб захисту, який не суперечить закону.

Крім того, Верховний Суд зауважує, що предметом цього спору є визнання протиправними дій відповідача та зобов`язання вчинити дії шляхом безкоштовного надання інформації у відповідь на запит позивача від 22 березня 2018 року №601/03/18 у межах, що не перевищує 10 сторінок. Відтак посилання скаржника на те, що позивач отримав запитувану інформацію у відповідь на запит від 29 травня 2018 року, сплативши суму коштів у розмірі 55,80 грн, не є підставою для визнання оскаржуваних у цій справі дій відповідача правомірними та не означає відсутність у ГО «Спілка юристів Одеської області» права на звернення до суду з цим позовом. 

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що аргументи, наведені відповідачем у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 липня 2018 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду