П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

11 лютого 2020 р.	м.Одеса	Справа № 540/2231/19	

 	Головуючий в 1 інстанції: Бездрабко О.І.                                           Дата і місце ухвалення: 25.11.2019р., м. Херсон                                          	
      Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду 
у складі:
головуючого  -   Ступакової І.Г.
суддів             -    Бітова А.І.
  -            Лук`янчук О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, -
В С Т А Н О В И Л А :

В жовтні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області, в якому просив суд: визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 13.09.2019р. №989 «Про розгляд клопотання гр. ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (безоплатно) для ведення особистого селянського господарства»; зобов`язати відповідача прийняти рішення про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність із земель комунальної власності земельної ділянки, орієнтовною площею 2 га, для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться за межами населеного пункту на території Зеленопідської сільської ради Каховського району Херсонської області, кадастровий номер 6523585500:15:001:0002. Також, позивач просив встановити судовий контроль за виконанням рішення суду шляхом зобов`язання сільську раду подати до суду звіт про виконання судового рішення; стягнути з Зеленопідської сільської ради на його користь витрати по сплаті судового збору в сумі 1536,80 грн. та витрати на правничу допомогу в сумі 5000 грн.
Позов обґрунтовував тим, що при зверненні до Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області із заявою щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (безоплатно) для ведення особистого селянського господарства, відповідач рішенням від 13.09.2019р. №989 відмовив у наданні такого дозволу з посиланням на те, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою на земельну ділянку, щодо якої звернувся ОСОБА_1 , надано іншій особі. Таку відмову позивач вважає незаконною та зазначає, що статтею 118 Земельного кодексу України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень вказаної статті Кодексу. Також, позивач посилався на те, що подане ним клопотання не розглянуто відповідачем у строк, встановлений ст.118 ЗК України.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 25.11.2019р. позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області від 13.09.2019р. №989 «Про розгляд клопотання гр. ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (безоплатно) для ведення особистого селянського господарства». Зобов`язано Зеленопідську сільську раду територіальної громади Херсонської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 23.07.2019р. №23/07/19 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність із земель комунальної власності земельної ділянки, орієнтовною площею 2 га, для ведення особистого селянського господарства з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Стягнуто з Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області за рахунок її бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судовий збір у сумі 768,40 грн. та витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 4000 грн.
Не погоджуючись з вказаним рішенням Зеленопідська сільська рада територіальної громади Херсонської області подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на не повне з`ясування  судом обставин справи, не правильне застосування норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення від 25.11.2019р. та прийняти нове судове рішення - про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 . 
В своїй скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні спору судом не надано належної оцінки доводам відповідача про те, що ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування  дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки  або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою  щодо відведення земельної ділянки, оскільки зацікавлена особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Таким чином, за твердженнями апелянта, дозвіл на розробку проекту землеустрою  щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність. 
Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п.3 ч.1 ст.311 КАС України.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що 23.07.2019р. ОСОБА_1 звернувся до голови Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність із земель комунальної власності земельної ділянки, орієнтовною площею 20000,000 м2 (2 га), для ведення особистого селянського господарства, орієнтовне місцезнаходження земельної ділянки - за межами населеного пункту на території Зеленопідської сільської ради Каховського району Херсонської області, бажана земельна ділянка знаходиться у межах земельної ділянки з кадастровим номером 6523585500:15:001:0002.
Вказане клопотання направлено на адресу Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області 23.07.2019р. засобами поштового зв`язку та отримано останньою 26.07.2019р., що учасниками справи не заперечується.
Рішенням Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області XLIII сесії сільської ради VII скликання від 13.09.2019р. №989 «Про розгляд клопотання гр. ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (безоплатно) для ведення особистого селянського господарства» відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Зеленопідської сільської ради у межах земельної ділянки з кадастровим номером 6523585500:15:001:0002 орієнтовною площею 2,0000 га.
При цьому, у рішенні від 13.09.2019р. №989 відсутнє будь-яке обґрунтування відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, а вказано лише «беручи до уваги результати поіменного голосування депутатів сільської ради, керуючись п.34 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.ст.12, 33 Земельного кодексу України...».
Не погоджуючись з правомірністю вказаного  рішення ОСОБА_1 оскаржив його в судовому порядку.
Суд першої інстанції, задовольняючи частково позов, виходив з того, що ч.7 ст.118 Земельного кодексу України   визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень вказаної статті Кодексу. Суд першої інстанції не прийняв до уваги посилання відповідача на те, що дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, з приводу якої звернувся ОСОБА_1 , вже надано іншим особам, зазначивши, що чинним законодавством не заборонено отримання одночасно декількома особами дозволу на розроблення проекту землеустрою на одну і ту ж саму земельну ділянку.
Щодо позовної вимоги про зобов`язання Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою для отримання у власність земельної ділянки, то суд першої інстанції дійшов висновку, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.  В той же час, враховуючи, що в матеріалах справи відсутні передбачені ч.7 ст.118 ЗК України документи, що зумовлює неможливість з`ясування судом питання про наявність або відсутність підстав для надання відповідного дозволу позивачу для зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення, тому, за висновками суду першої інстанції, належним способом захисту прав позивача у спірних правовідносинах буде зобов`язання Зеленопідську сільську раду територіальної громади Херсонської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 23.07.2019р. №23/07/19 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність із земель комунальної власності земельної ділянки, орієнтовною площею 2 га, для ведення особистого селянського господарства з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.3 ст.78 Земельного кодексу України   земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності.
Згідно статті 116   Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно ч.1 ст.121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2 гектара
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений ст. 118 Земельного кодексу України.
Відповідно до п.п. 6, 7, 8 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. 
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. 
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). 
У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. 
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. 
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186 -1 цього Кодексу.
Таким чином, Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу, який розширеному тлумаченню не підлягає, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Як правильно зазначив суд першої інстанції та не спростовано апелянтом, в спірному рішенні від 13.09.2019р. №989 «Про розгляд клопотання гр. ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (безоплатно) для ведення особистого селянського господарства» Зеленопідська сільська рада територіальної громади Херсонської області не зазначила підстав для відмови надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, визначених частиною 7 статті 118 ЗК України.
Щодо посилань відповідача на те, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою на відведення земельної ділянки, щодо якої звернувся ОСОБА_1 , вже надано іншим особам (громадянам ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 ), то колегія суддів вважає їх безпідставними, оскільки отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. А відтак, на даному етапі відсутні підстави вважати, що надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою буде порушенням принципу правової визначеності.
Колегія суддів вважає обґрунтованими посилання суду першої інстанції на те, що чинним законодавством не встановлено заборони на отримання одночасно декількома особами дозволу на розроблення проекту землеустрою на одну і ту ж саму земельну ділянку. При цьому, відповідач, як суб`єкт владних повноважень, повинен діяти в межах повноважень, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією за законами України, тобто, у даному випадку - відповідності до вимог ст. 118 Земельного кодексу України.
Більше того, в рішенні від 13.09.2019р. №989 відповідач на вказану обставину не посилався. 
На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про незаконність рішення Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області від 13.09.2019р. №989 «Про розгляд клопотання гр. ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (безоплатно) для ведення особистого селянського господарства» та, у зв`язку з цим, про наявність підстав для його скасування.
Стосовно доводів апелянта про те, що ненадання сільською радою у встановлений статтею 118 Земельного кодексу України місячний строк дозволу на розроблення проекту землеустрою у формі рішення сесії за відсутності вмотивованої відмови у його наданні не порушують прав ОСОБА_1 , який набуває права замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, колегія суддів виходить з наступного.
Визначений статтею 118 ЗК України «принцип мовчазної згоди» передбачає виключно право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу або відмови.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року по справі №806/3095/17, від 14 серпня 2018 року по справі №806/2732/17.
При цьому, відповідно до п.71 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Рисовський проти України» державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків.
Як вказав Європейський Суд у рішенні по справі «Ольссон проти Швеції», норма національного закону не може розглядатися як право, якщо її не сформульовано з достатньою точністю так, щоб громадянин мав змогу, якщо потрібно, з відповідними рекомендаціями, до певної міри передбачити наслідки своєї поведінки. Згідно з усталеною практикою Європейського суду поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на права осіб (рішення у справах «Олександр Волков проти України», «C.G. та інші проти Болгарії» та ін). Окрім того, Європейський суд зазначає, що відповідальність за подолання недоліків законодавства, правових колізій, прогалин, інтерпретаційних сумнівів лежить, в тому числі, і на судових органах, які застосовують та тлумачать закони (рішення у справах «Вєренцов проти України», «Кантоні проти Франції»).
За таких умов, колегія суддів не приймає доводи апелянта стосовно того, що права позивача оскаржуваним рішенням порушені не були.
Більше того, при наявності рішення Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області від 13.09.2019р. №989, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (безоплатно) для ведення особистого селянського господарства, розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, на думку колегії суддів, втрачає правовий сенс. 
Обґрунтованість застосування так званого «принципу мовчазної згоди» може мати місце лише у випадку неприйняття уповноваженим органом жодного рішення за результатами розгляду поданої зацікавленою особою заяви. 
На підставі викладеного у сукупності колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Доводи апеляційної скарги правильність висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для задоволення скарги Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області та скасування рішення суду першої інстанції від 25.11.2019р. немає.
А відтак, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. 
Враховуючи, що дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції, відповідно до ч.5 ст.328 КАС України, в касаційному порядку оскарженню не підлягають.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін, відповідно до приписів статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, колегія суддів, -          
П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Зеленопідської сільської ради територіальної громади Херсонської області залишити без задоволення, рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.
                                                        
                                                      Повний текст судового рішення виготовлений 11 лютого 2020 року.

Головуючий:                                                                                                                     І.Г. Ступакова

Судді:                                                                                                                                А.І. Бітов

                                                                                                                                       О.В. Лук`янчук