ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
04 грудня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/509/19
Провадження № 11-1102заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2019 року (суддя Данилевич Н. А.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправною та нечинною ухвали, 
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 18 вересня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправною та нечинною ухвалу Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) від 11 березня 2019 року № 1807/0/18-19.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він звернувся до Вищої кваліфікаційної комісії судів України (далі - ВККС) із заявою від 25 серпня 2016 року (зареєстрована за вхідним № 8вк-7300/16 від 29 серпня 2016 року), в якій просив притягнути до дисциплінарної відповідальності суддю Печерського районного суду міста Києва ОСОБА_2 , суддів Апеляційного суду міста Києва ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , та звільнити їх з посади судді. Проте ВРП в особі члена цього органу ОСОБА_6 11 березня 2019 року постановила ухвалу № 1807/0/18-19 про залишення заяви (скарги) ОСОБА_1 без розгляду та її повернення, яку позивач отримав засобами поштового зв`язку 20 березня 2019 року.
На переконання позивача, оскаржувана ухвала відповідача підлягає визнанню протиправною і нечинною, оскільки в ній відсутня власна оцінка відповідача щодо наявності чи відсутності підстав для притягнення суддів до відповідальності.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23 вересня 2019 року, керуючись пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відмовив у відкритті провадження у цій справі, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
4. Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави неправильного застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2019 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 жовтня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 і призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України на 04 грудня 2019 року.
6. 26 листопада 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від ВРП надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому вона просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2019 року - без змін.
Висновки суду першої інстанції
7. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, що правом на оскарження дій/рішень ВРП, її органів, що здійснюють дисциплінарне провадження, наділені лише суб`єкти цього провадження в порядку, передбаченому законом. Особи, які не є суб`єктами дисциплінарного провадження щодо суддів, не мають права оскаржувати дії та рішення визначених законом органів за результатами такого провадження.
8. Водночас суд першої інстанції зауважив, що оскаржувана ухвала, незважаючи на те, що її постановлено у зв`язку зі зверненнями позивача, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов`язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження та правовий статус ВРП у цих правовідносинах, рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.
9. Також за висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеним у спірній ухвалі, рішення ВРП щодо залишення скарги без розгляду з підстав, передбачених статтею 44 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII), не передбачає необхідності правової оцінки дій судді, що стали приводом для подання на нього скарги, і не підлягають оскарженню як суддею, стосовно якого подана скарга, так і скаржником з огляду на пряму заборону цього Закону на таке оскарження.
Доводи сторін
10. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначає, що суд першої інстанції оскаржуваною ухвалою фактично відмовив у доступі до правосуддя.
11. Скаржник зазначає про невідповідність ухвали суду першої інстанції засадам верховенства права, Конституції і законам України, а також міжнародним нормативно-правовим актам. На його думку, висновок Касаційного адміністративного суду у складі судді Верховного Суду про те, що ухвала ВРП від 11 березня 2019 року № 1807/0/18-19 не підлягає оскарженню в судах, суперечить нормам статті 55 Основного Закону України та частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), які підлягають застосуванню в цьому випадку.
12. У відзиві на апеляційну скаргу ВРП підтримує правову позицію суду першої інстанції та зазначає, що позивач не є суб`єктом дисциплінарного провадження щодо суддів, а тому не наділений правом на оскарження рішення, дій чи бездіяльності визначених законом органів за результатами такого провадження.
13. Також відповідач вважає вимоги скарги необґрунтованими, оскільки відповідно до частини четвертої статті 44 Закону № 1798-VІІІ рішення про повернення дисциплінарної скарги оскарженню не підлягає.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
14. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи, наведені в апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги.
15. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
16. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
17. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
18. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
19. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
20. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
21. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
22. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права або охоронюваного законом інтересу, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
23. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП).
24. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, КДКП визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, КДКП (пункт 2 частини першої); законності актів ВРП, ВККС, КДКП (пункт 3 частини першої).
25. Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, КДКП протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, КДКП протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, ВРП, ВККС, КДКП вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
26. Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ) урегульовано порядок дисциплінарного провадження щодо судді, зокрема частиною першою статті 107 цього Закону визначено, що право на звернення зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарною скаргою) має будь-яка особа. Громадяни здійснюють зазначене право особисто або через адвоката, юридичні особи - через адвоката, органи державної влади та органи місцевого самоврядування - через своїх керівників або представників.
27. Статтею 108 Закону № 1402-VIII передбачено, що дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати ВРП в порядку, визначеному Законом № 1798-VIII, з урахуванням вимог цього Закону.
28. Відповідно до частин першої та другої статті 42 Закону № 1798-VIII дисциплінарне провадження розпочинається за скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарна скарга), поданою відповідно до Закону № 1402-VIII, або за ініціативою Дисциплінарної палати чи ВККС у випадках, визначених законом.
Дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють дисциплінарні палати ВРП.
29. Частиною першою статті 43 Закону № 1798-VIII передбачено, що член Дисциплінарної палати, визначений для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (доповідач): 1) вивчає дисциплінарну скаргу і перевіряє її відповідність вимогам закону та наявність підстав для залишення без розгляду дисциплінарної скарги чи відмови у відкритті дисциплінарної справи; 2) за наявності підстав, визначених пунктами 1-5 частини першої статті 44 цього Закону, - повертає дисциплінарну скаргу скаржнику; 3) за наявності підстав, визначених пунктом 6 частини першої чи частиною другою статті 44 цього Закону, - передає скаргу на розгляд Дисциплінарної палати для ухвалення рішення щодо залишення без розгляду та повернення її скаржнику або відкриття дисциплінарної справи; 4) за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - збирає у разі необхідності інформацію, документи, інші матеріали для перевірки викладених у скарзі обставин та складає вмотивований висновок з пропозицією про відкриття чи відмову у відкритті дисциплінарної справи.
30. Відповідно до частини першої статті 44 Закону № 1798-VIII дисциплінарна скарга залишається без розгляду та повертається скаржнику, якщо: 1) дисциплінарна скарга подана з порушенням порядку, визначеного Законом № 1402-VIII, або не підписана чи не містить прізвища, імені, по батькові скаржника або судді, місця проживання (місця перебування, місцезнаходження) скаржника; 2) дисциплінарна скарга не містить відомостей про ознаки дисциплінарного проступку судді; 3) дисциплінарна скарга не містить посилання на фактичні дані (свідчення, докази) щодо дисциплінарного проступку судді; 4) дисциплінарна скарга містить виражені у непристойній формі висловлювання або висловлювання, що принижують честь і гідність будь-якої особи; 5) у дисциплінарній скарзі порушується питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді, звільненого з посади або повноваження якого припинені; 6) дисциплінарна скарга ґрунтується лише на доводах, що можуть бути перевірені виключно судом вищої інстанції в порядку, передбаченому процесуальним законом.
31. З матеріалів справи вбачається, що за результатами попередньої перевірки дисциплінарної скарги ОСОБА_1 стосовно судді Печерського районного суду міста Києва ОСОБА_2., суддів Апеляційного суду міста Києва ОСОБА_3., ОСОБА_4., ОСОБА_5 ухвалою члена Першої Дисциплінарної палати ВРП ОСОБА_6 від 11 березня 2019 року № 1807/0/18-18 цю скаргу залишено без розгляду та повернуто скаржнику, оскільки вона не містить конкретних відомостей про наявність у поведінці зазначених вище суддів ознак дисциплінарного проступку, який відповідно до Закону № 1402-VІІІ може бути підставою для дисциплінарної відповідальності судді. Крім того, вказано, що скарга містить висловлювання, що принижують честь і гідність осіб. 
32. На переконання ОСОБА_1 , ухвала члена Першої Дисциплінарної палати ВРП ОСОБА_6 від 11 березня 2019 року № 1807/0/18-18 про повернення його дисциплінарної скарги може бути оскаржена до суду на підставі статті 266 КАС України.
33. Проте згідно із частиною четвертою статті 44 Закону № 1798-VIII рішення про повернення дисциплінарної скарги оскарженню не підлягає.
34. При цьому Велика Палата Верховного Суду наголошує, що положення частини другої статті 44 Закону № 1798-VIII є спеціальними відносно статей 22, 266 КАС України, а тому мають переважне значення порівняно з нормами цього Кодексу.
35. ОСОБА_1 реалізував своє право на захист шляхом звернення до ВРП, подавши скаргу на дії вказаних вище суддів Печерського районного суду міста Києва та Апеляційного суду міста Києва.
36. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду правильно зазначив, що у цьому випадку ОСОБА_1 не є безпосереднім учасником правовідносин, які виникли у зв`язку з вирішенням питання про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Оцінювати дії суддів має право виключно ВРП, й рішення цього органу щодо притягнення чи відмови у притягненні судді до дисциплінарної відповідальності створюють юридичні наслідки для такого судді, але не для особи-скаржника. Тобто правом на оскарження рішень/дій ВРП, що здійснює дисциплінарне провадження, наділені лише суб`єкти цього провадження в порядку, передбаченому законом.
37. Отже, оскаржувана ухвала члена Першої Дисциплінарної палати ВРП ОСОБА_6 не створює для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків, незважаючи на те, що її прийнято за скаргою останнього.
38. З огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус ВРП у цих правовідносинах рішення її дисциплінарного органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника, а тому таке рішення Дисциплінарної палати ВРП не може бути самостійним предметом судового розгляду.
39. Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 06 лютого 2019 року у справі № 9901/889/18 (провадження № 11-1406заі18), 04 квітня 2019 року у справі № 9901/25/19 (провадження № 11-63заі19) та 15 травня 2019 року у справі № 9901/949/18 (провадження № 11-1535заі18).
40. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також обґрунтовано зауважив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.
41. З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відсутність підстав для відкриття провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до ВРП про визнання протиправною та нечинною ухвали.
42. Наведені в апеляційній скарзі доводи позивача про безпідставність посилання судом першої інстанції в оскаржуваній ухвалі на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені в інших справах, є помилковими, оскільки відповідно до частин п`ятої, шостої статті 13 Закону № 1402-VIII висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
43. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
44. За правилами частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
44. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу, не допустив порушень норм процесуального права, а наведені скаржницею доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2019 року - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
45.Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
46. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, то розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                                         Л. М. Лобойко    
                               С. В. Бакуліна                                                          Н. П. Лященко    
                               В. В. Британчук                                                       О. Б. Прокопенко
                               Ю. Л. Власов                                                           В. В. Пророк
                               М. І. Гриців                                                              Л. І. Рогач
                               Ж. М. Єленіна                                                         О. М. Ситнік
                               О. С. Золотніков                                                    О. С. Ткачук
                               О. Р. Кібенко                                                          В. Ю. Уркевич
                                  В. С. Князєв                                                         О. Г. Яновська