ПОСТАНОВА
Іменем України

04 лютого 2020 року 

Київ
справа №826/10020/17
адміністративне провадження №К/9901/8499/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

за участю: 
секретаря судового засідання - Андрієнко Н.А.,
представника позивача - Коваля О.П.,
представника відповідача - Христової М.М.,

розглянув у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/10020/17
за позовом Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області
до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури,
третя особа: ОСОБА_1 ,
про визнання протиправними і скасування рішення,

за касаційною скаргою Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Ключковича В.Ю., суддів Карпушової О.В., Файдюка В.В.).

І. Історія справи

У серпні 2017 року Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Київської області (далі також - «КДКА Київської області») звернулася до суду першої інстанції з позовом до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (далі також - «ВКДКА»), третя особа: ОСОБА_1 . В позові просила визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 31 травня 2017 року №V-020/2017, яким скасовано рішення позивача від 3 і 19 квітня 2017 року й закрито дисциплінарну справу щодо адвоката ОСОБА_1.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що ВКДКА приймаючи оскаржуване рішення, вийшла за межі своїх повноважень, оскільки ОСОБА_1 оскаржила до відповідача рішення КДКА Київської області, тоді як відповідач всупереч вимог пункту 1 частини четвертої статті 52 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» вийшов за межі оскарження та здійснив перевірку довідки члена дисциплінарної палати КДКА Київської області. Також позивач не погодився з мотивами рішення ВКДКА від 31 травня 2017 року, зокрема щодо встановлення в ньому відсутності порушень третьою особою Правил адвокатської етики.

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 19 лютого 2018 року позов задовольнив повністю. Це рішення мотивовано тим, що адвокат ОСОБА_1. порушила вимоги Кримінального процесуального кодексу України, Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та Правила адвокатської етики, у зв`язку з чим КДКА Київської області правомірно притягнула третю особу до дисциплінарної відповідальності. Натомість оскаржуване рішення ВКДКА, яким скасовано відповідні рішення позивача, прийнято відповідачем з порушенням вимог чинного законодавства.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, ВКДКА та ОСОБА_1 оскаржили його в апеляційному порядку.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 лютого 2019 року провадження у цій справі закрив. Постанова мотивована тим, що можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій в межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом. Однак суд встановив, що ані Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», ані Регламентом кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 16 лютого 2013 року №77 (далі - «Регламент»), чи іншим законодавством не передбачено права позивача на звернення до суду з цим позовом. Відтак суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що такий спір не може бути розглянутий у порядку адміністративного судочинства, а також не може розглядатися судом взагалі.

У касаційній скарзі КДКА Київської області просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року й залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2018 року.

Скаржник вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статті 42 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та відсутність у вказаному Законі заборони позивачу оскаржувати рішення ВКДКА до суду. Також КДКА Київської області звертає увагу на те, що її право бути позивачем та відповідачем у суді визначено приписами підпункту 3.6.2. пункту 3.6. статті 3 Положення про КДКА Київської області (затверджено рішенням Ради адвокатів України від 8 квітня 2017 року №101; далі - «Положення про КДКА Київської області»), випливає з функціональних обов`язків щодо мети створення позивача та зумовлене порушеннями ОСОБА_1 своїх обов`язків як адвоката.

ВКДКА у відзиві на касаційну скаргу повністю погоджується з оскаржуваною постановою суду апеляційної інстанції та наведеними у ній мотивами. На підтвердження своєї позиції щодо відсутності у КДКА регіону права оскаржувати рішення ВКДКА відповідач посилається також на роз`яснення, що містяться у рішенні Ради адвокатів України від 15 грудня 2017 року №275 «Про деякі питання оскарження рішень Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури», та зазначає, що можливість такого оскарження суперечила б меті діяльності органів адвокатського самоврядування.

ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу також погоджується з постановою суду апеляційної інстанції. Зокрема вказує, що суд вірно застосував норми статті 42 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», зробивши висновок про те, що оскаржуване рішення відповідача має індивідуально-правовий характер і стосується лише прав та обов`язків адвоката й особи, яка подала на нього скаргу. Також третя особа зауважує, що суд не має права здійснювати дискреційні повноваження відповідача щодо аналізу поведінки адвоката в межах дисциплінарного провадження, а тому висновки суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі є вірними.

ІІ. Мотиви Верховного Суду

З матеріалів справи випливає, що спірні правовідносини у цій справі виникли між КДКА Київської області та ВКДКА, тобто між двома суб`єктами владних повноважень стосовно рішення відповідача, зі змістом якого не погоджується позивач.

Частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваної постанови (далі - «КАС України»), визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Важливо зауважити, що приписами вказаної норми визначено чіткі умови щодо наявності у суб`єкта владних повноважень права звернутися до адміністративного суду - це випадки, визначені Конституцією України та законами України. 

Так, відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (аналогічна норма містилася у статті 17 КАС України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Згідно пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

На підставі пункту 5 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

З аналізу викладених норм випливає, що КАС України наділяє суб`єктів владних повноважень правом звертатися до суду із позовами до інших суб`єктів владних повноважень у разі наявності спору щодо їхньої компетенції.

Компетенційними є спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Тобто позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Предметом позову КДКА Київської області до ВКДКА не є відносини щодо розмежування їхньої компетенції, оскільки позивач не ставить під сумнів наявність у відповідача права розглядати скарги на рішення позивача у дисциплінарній справі. Натомість КДКА Київської області не погоджується зі змістом рішення ВКДКА, що прийняте нею в межах повноважень, визначених статтею 52 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». 

Тобто цей спір у розумінні КАС України не є компетенційним.

Крім того, у статті 46 КАС України зазначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:
1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;
2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;
3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;
4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Зазначений перелік адміністративних позовів суб`єкта владних повноважень, з якими він може звернутися до суду, є вичерпним. 

З`ясовуючи питання про те, чи надано позивачу право звертатися до суду іншими законами, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції та зазначає таке.

Положеннями статті 42 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» визначено право адвоката чи особи, яка ініціювала питання про дисциплінарну відповідальність адвоката оскаржити рішення КДКА регіону до ВКДКА або до суду. 

Частиною п`ятою статті 50 вказаного Закону визначено повноваження кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, до яких належать:
1) організація та проведення кваліфікаційних іспитів;
2) прийняття рішень щодо видачі свідоцтва про складення кваліфікаційного іспиту;
3) прийняття рішень про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю;
4) здійснення дисциплінарного провадження стосовно адвокатів;
5) вирішення інших питань, віднесених до повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури цим Законом, рішеннями конференції адвокатів регіону, Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з`їзду адвокатів України.

Відповідно до частини десятої цієї ж статті кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є юридичною особою і діє відповідно до цього Закону, інших законів України та положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури.

Пунктами 4.1, 4.2 Регламенту визначено, що компетенція кваліфікаційно-дисциплінарної комісії регіону встановлюється у відповідності до положень Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», Положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію, рішень з`їзду адвокатів України, Ради адвокатів України, Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури. 

Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія регіону безпосередньо і через повноваження кваліфікаційної та дисциплінарної палат комісії: організовує і проводить допуск до складання кваліфікаційного іспиту і кваліфікаційні іспити; приймає рішення про видачу свідоцтва про складення кваліфікаційного іспиту; приймає рішення про зупинення, позбавлення, припинення права на заняття адвокатською діяльністю у випадках, встановлених законодавством; здійснює дисциплінарне провадження стосовно адвокатів; здійснює контроль за додержанням адвокатами зобов`язань, що випливають з діючого законодавства України, Присяги адвоката України, Правил адвокатської етики та інших актів Національної асоціації адвокатів України; виявляє причини та умови, що сприяли вчиненню адвокатами дисциплінарних проступків, наданню правової допомоги на низькому професійному рівні, та розробляє рекомендації стосовно заходів щодо усунення цих причин і умов; вирішує інші питання, віднесені до повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», рішеннями конференції адвокатів регіону, Ради адвокатів України, Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури України, З`їзду адвокатів України.

Проаналізувавши викладені норми, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що право КДКА регіону оскаржувати рішення ВКДКА законом не передбачено.

Відтак колегія суддів вважає, що спір, за вирішенням якого КДКА Київської області звернулася до суду, не є компетенційним та не відноситься до випадків, визначених статтею 46 КАС України, в яких позивачем може бути суб`єкт владних повноважень. Тобто право позивача на звернення до суду з цим позовом не передбачено законом.

Крім того, суд касаційної інстанції погоджується з висновками Шостого апеляційного адміністративного суду про те, що оскаржуване позивачем рішення є актом індивідуальної дії, який має безпосередній влив на адвоката ОСОБА_1. і особу, яка ініціювала дисциплінарне провадження стосовно неї. Суд вірно зазначив, що оскаржуване у цій справі рішення відповідача не стосується безпосередньо інтересів КДКА Київської області, оскільки позивач не є носієм порушених прав чи інтересів, а тому і не має права на захист, гарантованого КАС України. 

Верховний Суд також відхиляє доводи скаржника про неправильне застосування судом апеляційної інстанції статті 42 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», оскільки її положення суд аналізував у комплексі з іншими нормами цього Закону з метою встановлення наявності чи відсутності повноважень у КДКА регіону оскаржувати рішення ВКДКА, прийняте за наслідками перегляду рішень КДКА регіону. 

Окрім іншого, колегія суддів відхиляє аргументи скаржника про те, що відсутність у законодавстві заборони оскаржувати рішення ВКДКА свідчить про наявність у позивача такого права. Так, за загальним правилом, що закріплене у статті 19 Конституції України та відображене у статтях 4, 19, 46 КАС України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Натомість, що стосується звернення до суду суб`єкта владних повноважень, то КАС України чітко регулює випадки, в яких таке звернення є можливим та не передбачає можливості суб`єктів владних повноважень звертатися до суду в тих випадках, що не передбачені Конституцією та законами України.

Водночас посилання КДКА Київської області на те, що її право бути позивачем та відповідачем у суді передбачене положеннями підпункту 3.6.2 пункту 3.6 статті 3 Положення про КДКА Київської області Верховний Суд відхиляє, оскільки таке право стосується статусу позивача як юридичної особи та може бути реалізоване ним в межах, що не суперечить чинному законодавству, про що й зазначено в пункті 3.6 вказаного Положення.

Також варто зауважити, що відсутність у КДКА Київської області права оскаржувати вказане вище рішення ВКДКА в суді не обмежує обсяг функцій позивача щодо здійснення дисциплінарного провадження та відповідає загальним засадам здійснення адвокатського самоврядування, зокрема щодо права ВКДКА скасовувати рішення КДКА регіону.

Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції вірно розтлумачив положення вказаної норми у сукупності з приписами статей 2, 6, 19, 46 КАС України зазначивши, що цю справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, а також в судовому порядку загалом.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (тут і далі в редакції, чинній нас час касаційного розгляду справи), суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Отже, з огляду на викладене, колегія суддів вважає за необхідне залишити оскаржуване судове рішення без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

……………………………………

……………………………………

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду