ПОСТАНОВА
Іменем України

26 лютого 2020 року 
Київ
справа №352/1386/16-а
провадження №К/9901/48345/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Управління захисту економіки в Івано-Франківській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України про визнання дій протиправними та скасування протоколу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Тисменицького районного суду Івано-Франківської області від 13 червня 2017 року (суддя Струтинський Р. Р.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2018 року (судді Довга О. І., Затолочний В. С., Матковська З. М.).
І. Обставини справи 
1. У вересні 2016 року ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Управління захисту економіки в Івано-Франківській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України (надалі також відповідач), у якому просив:
1.1. визнати неправомірними дії оперативного працівника підполковника поліції Плеші І. О. стосовно проведення перевірки в липні-серпні 2016 року в Вільшанецькій сільській раді Тисменецького району;
1.2. скасувати протокол від 19 серпня 2016 року про вчинення адміністративного корупційного правопорушення, складений підполковником Плєша О. І .
2. Свої вимоги позивач обґрунтовував твердженнями про численні порушення норм Кодексу України про адміністративні правопорушення (надалі - КУпАП) та Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах поліції, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 6 листопада 2015 року № 1376, під час складення відносно нього протоколу про вчинення адміністративного корупційного правопорушення.
3. Суд першої інстанції встановив, що відповідачем складено відносно ОСОБА_1 протокол від 19 серпня 2016 року про вчинення корупційного правопорушення, передбаченого статтею 28 Закону України «Про запобігання корупції», відповідальність за яке передбачена частинами першою та другою статті 172-7 КУпАП. У протоколі зазначено, що ОСОБА_1 не вжив заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів та не повідомив не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли дізнався чи повинен був дізнатися про наявність у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника. 
4. Вважаючи, що вказаний протокол складено протиправно, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
5. Тисменицький районний суд Івано-Франківської області постановою від 13 червня 2017 року в позові відмовив.
6. Таке своє рішення суд першої інстанції мотивував безпідставністю позову з огляду на те, що ОСОБА_1 не повідомив в установленому законом випадках та порядку, про наявність у нього реального конфлікту інтересів та вчинив дії в умовах реального конфлікту інтересів.
7. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 19 березня 2018 року змінив постанову Тисменицького районного суду Івано-Франківської області від 13 червня 2017 року в частині викладення мотивів відмови у задоволенні позову.
8. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив із того, що протокол від 19 серпня 2016 року про вчинення адміністративного корупційного правопорушення, відповідно до глави 19 КУпАП і вимог КАС України оскарженню не підлягає, оскільки відповідно до статті 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право оскаржити лише постанову по справі, чим позивач скористався.
9. Крім того, суд апеляційної інстанції констатував відсутність у Управління захисту економіки в Івано-Франківській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України адміністративної процесуальної правоздатності через те, що останнє є структурним підрозділом  Департаменту захисту економіки Національної поліції України.
10. При цьому суди обох інстанцій виходили з того, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
11. Позивач, уважаючи судові рішення судів першої й апеляційної інстанції ухваленими з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, подав касаційну скаргу.
12. У касаційній скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити у справі нове рішення, яким визнати неправомірними дії Управління захисту економіки в Івано-Франківській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України та скасувати протокол про адміністративне правопорушення від 19 серпня 2016 року.
13. Відзивів на касаційну скаргу не надійшло.
ІV. Позиція Верховного Суду
14. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
15. Водночас 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
16. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
17. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
18. Відповідно до частин першої-третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
19. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин і звернення позивача до суду, справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
20. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України в наведеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
21. Аналогічні положення закріплені у статтях 4 та 19 чинного КАС України.
22. Адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб саме у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням владно-управлінських дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
23. Разом із цим, складання протоколу - це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та, в силу положень статті 251 КУпАП, є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності. 
24. Слід також зауважити, що розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, яка притягується до відповідальності, що не відповідає завданням адміністративного судочинства.
25. При цьому сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги, спрямовані на фактичне визнання його незаконним, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
26. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року, прийнятій за наслідками розгляду справи № 712/7385/17 про визнання протиправними дій щодо незаконного складення протоколу про адміністративне правопорушення, вказала на те, що оскільки дії відповідачів щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення без ухвалення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не породжують правових наслідків для особи та не порушують його права, то вони окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності не оскаржуються.
27. Зазначена правова позиція також відображена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі № 638/3490/18 та від 22 січня 2020 року у справі № 2-а/489/7/2016.
28. Зважаючи на викладене, Верховний Суд зазначає, що спір у цій справі не є адміністративним, оскільки відповідач при складанні протоколу про адміністративне правопорушення здійснював не публічно-владні управлінські функції, а процесуальні дії, оцінка яким надається під час розгляду справи про адміністративне правопорушення.
29. Окрім того слід зазначити, що оскарження дій суб`єкта владних повноважень щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення та й скасування його в судах взагалі не оскаржується окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності.
30. Таким чином, суди першої й апеляційної інстанції, розглянувши цю справу в порядку адміністративного судочинства, допустили порушення норм процесуального права.
31. За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
32. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
33. За наведеного правового регулювання та обставин справи, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, оскаржуване судове рішення - скасуванню як таке, що ухвалено з порушенням вимог процесуального закону, а провадження в адміністративній справі - закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
34. При цьому суд касаційної інстанції, враховуючи приписи частини першої статті 239 КАС України, також зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Оскільки позов не підлягає судовому розгляду, суд не зазначає, до юрисдикції якого суду віднесено його вирішення.
35. Аналогічні висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2019 року у справі № 9901/296/19 та інших.
Керуючись пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 238, 341, 343, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд 
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2018 року у справі № 352/1386/16-а скасувати.
3. Постанову Тисменицького районного суду Івано-Франківської області від 13 червня 2017 року у справі № 352/1386/16-а скасувати.
4. Закрити провадження в адміністративній справі № 352/1386/16-а за позовом ОСОБА_1 до Управління захисту економіки в Івано-Франківській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України про визнання дій протиправними та скасування протоколу.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович

Судді                                                                                                    В. М. Бевзенко 

                                                                                                     Н. А. Данилевич