ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: Воловик С.В.
27 лютого 2020 р. 	Справа № 480/2950/19	

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді - Мельнікової Л.В.,
суддів -  Рєзнікової С.С. ,  Калитки О. М. ,
розглянувши у порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2019 року по справі за адміністративним позовом     ОСОБА_1 до    Головного управління Держгеокадастру в Сумській області про визнання протиправною та скасування відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, викладену в листі від 27 червня 2019 року № Д-8585-4464/21-19, зобов`язання відповідача надати дозвіл, -
В с т а н о в и л а:
31.07.2019 року позивач ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, яким просить визнати протиправною та скасувати відмову відповідача Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі – ГУ Держгеокадастр у Сумській області), викладену у листі від 27.06.2019 року № Д-8585-4464/21-19 у наданні їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, загальною площею (орієнтовно) 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Калюжненської сільської ради Лебединського району Сумської області (за межами населеного пункту) та просить зобов`язати відповідача надати їй означений дозвіл.
В обґрунтування вимог адміністративного позову ОСОБА_1 зазначає, що оскаржувана нею відмова суб`єкта владних повноважень не вмотивована підставами, встановленими ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України (далі – ЗК України).
Заперечуючи вимоги адміністративного позову, відповідач вказує лише на наявність рішення колегії Держземагенства України від 14.10.2014 року № 2/1, яким його зобов`язано направляти на розгляд місцевих рад питання щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі згоди на розроблення відповідної документації і землеустрою та зазначає про наявність у нього дискреційних повноважень у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для введення особистого селянського господарства.
У подальшому (у додаткових поясненнях по справі) відповідачем зазначено, що земельна ділянка, кадастровий номер 5922983700:10:002, до складу якої входить земельна ділянка, яку позивач має намір отримати у власність, включена в перелік земельних ділянок, права на які можуть бути продані на земельних торгах.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 05.09.2019 року (рішення ухвалено в порядку письмового провадження) адміністративний позов ОСОБА_1 задоволений частково.
Так, судовим рішенням визнано протиправною та скасовано відмову ГУ Держгеокадастру у Сумській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, загальною (орієнтовною) площею 2,00 га, позивачу, викладену у листі від 27.06.2019 року № Д-8585-4464/21-19.
Відповідач зобов`язаний повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2 га, для ведення особистого селянського господарства від 30.05.2019 року та, за результатами її розгляду, прийняти рішення у формі наказу з урахуванням правової оцінки спірних правовідносин, наданої судом.
У задоволенні вимог адміністративного позову в іншій їх частині судом відмовлено.
Також судом проведений розподіл судових витрат, - за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача стягнуто 768,40 грн у відшкодування витрат по сплаті судового збору.
Судове рішення вмотивовано тим, що відповідач, розглядаючи заяву позивача, повинен був прийняти одне з двох рішень: надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні.
При цьому, рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинне оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
Однак, як убачається з матеріалів справи, в порушення вищевказаних норм, ГУ Держгеокадастру у Сумській області за наслідками розгляду заяви складений лист від 27.06.2019 року № Д-8585-4464/21-19, який не містить жодного рішення з приводу питання, яке було підставою для звернення (а.с.12). Цим листом позивачу лише повідомляється про наявність певних обставин, які ускладнюють надання земельної ділянки у власність.
З метою захисту прав позивача суд, згідно з частиною другою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України), вважав необхідним вийти за межі позовних вимог та визнати протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Сумській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою; зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2 га, для ведення особистого селянського господарства від 30.05.2019 року та, за результатами її розгляду, прийняти рішення у формі наказу з урахуванням правової оцінки спірних правовідносин, наданої судом.
Не погоджуючись із судовим рішенням, в апеляційній скарзі ГУ Держгеокадастр у Сумській області просить його скасувати та прийняти нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі, у зв`язку з їх необґрунтованістю.
Скаржник зазначає про наявність рішення колегії Держземагенства України від 14.10.2014 року № 2/1, яким його зобов`язано направляти на розгляд місцевих рад питання щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі згоди на розроблення відповідної документації і землеустрою. Посилаючись на положення Порядку взаємодії між територіальними органами Держгеокадастру під час реалізації повноважень з передачі земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність або користування всіх потреб, затвердженому наказом Держгеокадастру від 04.06.2015 року № 95, вказує, що рішення у формі наказу видається лише при наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, відмова у наданні такого дозволу оформлюється повідомленням.
Доводи, викладені позивачем у відзиві на апеляційну скаргу аналогічні за своїм змістом аргументам позовної заяви.
За приписами статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язкової підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, з наступних підстав.
Судом встановлено, що 30.05.2019 позивач звернулась до ГУ Держгеокадастру у Сумській області із заявою, в якій просила надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Калюжненської сільської ради Лебединського району Сумської області (за межами населених пунктів).
У вказаній заяві позивач вказала на невикористання права щодо безкоштовної передачі у власність земельної ділянки за даним цільовим призначенням та долучив до неї графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, копію паспорта, копію реєстраційного номера облікової картки платника податків.
За результатами розгляду вказаного клопотання позивача, ГУ Держгеокадастру у Сумській області листом від 27.06.2019 року № Д-8585-4464/21-19 повідомлено, що листом від 10.06.2019 року № 108/02— 04 Калюжненська сільська рада Лебединського району Сумської області висловила свою позицію щодо непогодження відведення їй земельної ділянки.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що ї передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частинами 1, 2 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до частини 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини 7 даної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18.10.2018 року у справі № 813/481/17, від 18.10.2018 року у справі № 527/43/17, від 25.02.2019 року у справі № 347/964/17 та від 22.04.2019 року у справі № 263/16221/17.
При цьому приписи ст. 136 ЗК України, якою визначено порядок добору земельних ділянок державної чи комунальної власності та підготовка лотів для продажу на земельних торгах, свідчать про те, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є також самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333 (далі також - Положення № 333, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 року за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 року № 600 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ, відтак рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмова в наданні такого дозволу повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
Аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 140/1992/18, від 14.08.2019 у справі № 0640/4434/18 та від від 29.08.2019 у справі № 420/5288/18.
В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із клопотанням (заявою), за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив Добровольській ОСОБА_2 . ОСОБА_3 . відповідь у формі листа від 27.06.2019 року № Д-8585-4464/21-19.
Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішенням було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), з оцінкою усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини в рішенні у справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 01.07.2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання вмотивованої відмови у його наданні, регламентовано положеннями ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). Згідно з законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, тому зазначені повноваження не є дискреційними.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені ЗК України та без дотримання вимог частини 2 ст. 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданого позивачем клопотання (заяви).
Інші доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують.
Європейський суд з прав людини вказав, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», § 58, рішення від 10.02.2010 року).  
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповідності до ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої інстанції, то відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
На підставі наведеного, керуючись ст.ст. 5-11, 286, 292, 293, 308, 310, 313, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області залишити без задоволення, а рішення Сумського окружного суду від 05 вересня 2019 року – без змін.
Постанова Другого апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дня її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку на протязі тридцяти днів, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя 	(підпис)	Л.В. Мельнікова 	
Судді	(підпис)  (підпис) 	С.С. Рєзнікова    О.М. Калитка   	
Постанова складена і підписана 27 лютого 2020 року.