ПОСТАНОВА
Іменем України
13 лютого 2020 року 
Київ
справа №815/5479/17
адміністративне провадження №К/9901/48705/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,  
суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в попередньому засіданні адміністративну справу №815/5479/17 
за позовом  ОСОБА_1 
до  Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22.11.2017 (головуючий суддя - Танцюра К.О.), та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018 (прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Вербицька Н. В., суддів: Джабурія О. В., Кравченко К. В.)
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області, в якому просив: 
- визнати протиправною бездіяльність, що проявилась у безпідставній відмові йому, як громадянину Республіки Молдова, прийняти заяву про надання статусу біженця в Україні; 
- зобов`язати прийняти та розглянути його заяву про надання статусу біженця в Україні від 02.10.2017;
- прийняти рішення про визнання громадянина Республіки Молдова - ОСОБА_1 біженцем в Україні.
2. В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що відповідач, в порушення вимог Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», не розглянув його заяву - анкету про надання йому статусу біженця, а надав відповідь, керуючись Законом України «Про звернення громадян».
Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 22.11.2017, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано     протиправною     відмову     Головного     управління     Державної     міграційної     служби      України          в Одеській області у прийнятті     заяви громадянина     Молдови       ОСОБА_1 про     визнання     біженцем          або особою, яка     потребує додаткового     захисту     від 02.10.2017.
Зобов`язано Головне          управління          Державної          міграційної          служби          України          в Одеській області прийняти          та розглянути          заяву громадянина          Молдови           ОСОБА_1 про          визнання          біженцем          або особою, яка          потребує додаткового          захисту.
У задоволенні          іншої          частини          позовних          вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився і апеляційний суд, дійшов висновку, що відповідачем неправомірно не розглянуто заяву позивача відповідно до вимог Закону України     "Про біженців та осіб, які потребують     додаткового або тимчасового          захисту" та Правил          розгляду     заяв     та оформлення     документів, необхідних     для     вирішення питання     про     визнання біженцем     або особою, яка потребує     додаткового захисту,     втрату     і позбавлення     статусу біженця     та додаткового захисту          і скасування          рішення     про визнання особи     біженцем          або     особою, яка          потребує          додаткового          захисту, затверджених     наказом     МВС України     №469     від 07.09.2011. 
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог щодо прийняття рішення про визнання позивача біженцем суди виходили з того, що законодавством України передбачена компетенція центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту приймати рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а не його територіального органу.
6. Крім того суди попередніх інстанцій виходили з того, що рішення за заявою про визнання біженцем приймається ДМС України лише після прийняття рішення про розгляд заяви про визнання біженцем та проходження процедури вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності відповідних умов для          такого          визнання. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги 
7. У квітні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 . 
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22.11.2017 в частині відмови у задоволенні позовних вимог та скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018 повністю.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
8. Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу: - скаржник вважає, що суди попередніх інстанції при розгляді справи неправильно застосували норми матеріального та процесуального права. 
9. Крім того, скаржник зазначив, що судами попередніх інстанції при розгляді справи не враховано, що у найефективнішим засобом юридичного захисту його прав, які були порушенні, є зобов`язання відповідача визнати його біженцем в Україні.
10. Водночас представник ДМС України у запереченні вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. 
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є громадянином Республіки Молдова,що підтверджується паспортом Республіки Молдова від 12.10.2010 (а.с.10).
12. Позивач 02.10.2017 звернувся          до          ГУ ДМС України в Одеській області із заявою - анкетою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, у якій зазначено, що побоюючись за своє життя та свободу на території Республіки Молдова, в результаті переслідування на підставі своєї приналежності до політичних сил та громадянської позиції,          він змушений звернутися в Україні за захистом (а.с.12-14).
13. Судами встановлено, що уповноваженою особою ГУ ДМС України в Одеській області, до якої звернувся позивач з заявою-анкетою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відмовлено в усній формі у прийнятті такої заяви з посиланням на те, що за наявними матеріалами ГУ ДМС України в Одеській області, Генеральною прокуратурою України на даний час вирішується питання щодо екстрадиції заявника.  
14. Позивач 02.10.2017 звернувся          до          ГУ ДМС України в Одеській області із заявою -анкетою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту через          канцелярію          міграційної служби, яка була зареєстрована          02.10.2017 за №Ж-1720 (а.с.53-55).
15. Листом ГУ ДМС України в Одеській області №5/1-Ж-1720          від          18.10.2017          на заяву - анкету           громадянина          Республіки          Молдова            ОСОБА_1 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту №Ж-1720     від 02.10.2017 надано          відповідь, що     звернення позивача розглянуто на підставі Закону України «Про звернення громадян» та встановлено, що за      наявними матеріалами ГУ ДМС України в Одеській області, Генеральною прокуратурою України на даний час вирішується питання щодо екстрадиції заявника до третьої країни для притягнення до кримінальної відповідальності. 
16. Крім того, зазначено про те, що питання екстрадиції не відноситься до компетенції управління з питань шукачів захисту та соціальної інтеграції ГУ ДМС України в Одеській області, оскільки перебуває в компетенції Міністерства юстиції України та Генеральної прокуратури України (а.с. 71). 
17. Не погоджуючись з рішенням відповідача позивач звернувся  в суд за захистом свого порушеного права.
IV. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
18. Ухвалою Верховного Cуду від 27.04.2018 відкрито провадження в адміністративній справі №815/5479/17 за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22.11.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018
19. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівником секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12.06.2019 №723/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до складу іншої судової палати судді-доповідача  Стрелець Т.Г.
20. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.06.2019 для розгляду справи № 815/5479/17 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Жук А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
21. Ухвалою судді Верховного Суду від 12 лютого 2020 року дану адміністративну справу призначено до попереднього розгляду в суді касаційної інстанції.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ 
(в редакції на час виникнення спірних правовідносин)
22. Конституція України.
22.1. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Закон України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту".
23.1. Порядок регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, а також встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні врегульовано Законом України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту".
23.2. Згідно із пунктами 1 та 13 частини першої статті 1 вказаного Закону біженець - особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань;
особа, яка потребує додаткового захисту - це особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання.
23.3. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" довідка про звернення за захистом в Україні - це документ, що засвідчує законність перебування особи на території України на період, що розпочинається з моменту звернення особи з відповідною заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, і є дійсною для реалізації прав і виконання обов`язків, передбачених цим Законом та іншими законами України, до остаточного визначення статусу такої особи чи залишення нею території України.
23.4. Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що до заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, додаються документи, що посвідчують особу заявника, а також документи та матеріали, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. У разі якщо у заявника відсутні документи, що посвідчують його особу, або такі документи є фальшивими, він повинен повідомити про цю обставину в заяві про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а також викласти причини виникнення зазначених обставин.
23.5. За змістом статті 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, який прийняв до розгляду заяву іноземця чи особи без громадянства про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видає заявникові довідку про звернення за захистом в Україні та реєструє заявника. Протягом п`ятнадцяти робочих днів з дня реєстрації заяви центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, проводить співбесіду із заявником, розглядає відомості, наведені в заяві, та інші документи, вимагає додаткові відомості та приймає рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про відмову в оформленні документів для вирішення зазначеного питання. 
У разі прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, продовжує строк дії довідки про звернення за захистом в Україні.
У разі використання особою права на оскарження центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, до прийняття рішення за скаргою залишає на зберігання документи, що посвідчують особу заявника, та інші документи.
23.6. Частиною одинадцятою статті 9 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" передбачено, що після вивчення документів, перевірки фактів, повідомлених особою, яка подала заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, орган міграційної служби готує письмовий висновок щодо визнання або відмови у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
23.7. Виходячи зі змісту статті 10 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань міграції приймає рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, за результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
24. Конвенція про статус біженців 1951 року.
24.1. Положеннями Конвенції про статус біженців 1951 року та Протоколу щодо статусу біженців 1967 року визначено, що поняття "біженець" включає в себе чотири основні підстави, за наявності яких особі може бути надано статус біженця. Такими підставами є: знаходження особи за межами країни своєї національної належності або, якщо особа не має визначеного громадянства, - за межами країни свого колишнього місця проживання; наявність обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань; побоювання стати жертвою переслідувань повинно бути пов`язане з ознаками, які вказані в Конвенції про статус біженців, а саме: расової належності, релігії, національності (громадянства), належності до певної соціальної групи, політичних поглядів; неможливість або небажання особи користуватися захистом країни походження внаслідок таких побоювань.
25. Керівництво з процедур і критеріїв визначення статусу біженця Управління Верховного комісару ООН у справах біженців.
25.1. Відповідно до пунктів 45, 66 Керівництва з процедур і критеріїв визначення статусу біженця Управління Верховного комісару ООН у справах біженців, для того, щоб вважитися біженцем, особа, яка клопоче про отримання статусу біженця, повинна вказати переконливу причину, чому вона особисто побоюється стати жертвою переслідування, надати свідчення повністю обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за конвенційними ознаками.
25.2. Згідно положень пункту 195 Керівництва з процедур і критеріїв з визначення статусу біженця Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців, у кожному окремому випадку всі необхідні факти повинні бути надані в першу чергу самим заявником, і тільки після цього, особа уповноважена здійснювати процедуру надання статусу біженця (перевіряючий), повинна оцінити всі твердження і достовірність переконань заявника.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що у відповідача наявний обов`язок при розгляді документів заявника, перевіряти обставини, які надають підстави віднести особу до категорії осіб, які потребують додаткового захисту або встановити належність заяви, як такої, що носить характер зловживання.
27. При цьому заявник, в свою чергу, не зобов`язаний обґрунтовувати кожну обставину своєї справи беззаперечними матеріальними доказами і має доказувати вірогідність своїх доводів та точність фактів, на яких ґрунтується заява про надання статусу біженця, оскільки особи, які шукають статусу біженця, позбавлені в силу тих чи інших обставин можливості надати докази в підтвердження своїх доводів. Ненадання документального доказу усних тверджень не може перешкоджати прийняттю заяви чи прийняттю позитивного рішення щодо надання статусу біженця, якщо такі твердження співпадають із відомими фактами, та загальна правдоподібність яких є достатньою. Правдоподібність встановлюється, якщо заявник подав заяву, яка є логічно послідовною, правдоподібною та не суперечить загальновідомим фактам і, отже, викликає довіру.
28. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого. 
29. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач звернувся до відповідача з заявою-анкетою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, та отримав відповідь на своє звернення в порядку, визначеному Законом України «Про звернення громадян».
30. Також судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідачем заява-анкета позивача по суті не розглядалася, перевірку викладених фактів та обставин, передбачених Законом України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", не проводилося. 
31. Оскільки заяви-анкети від осіб щодо визнання їх біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту підлягають розгляду та перевірці в порядку, визначеному Законом України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", позивач мав право на перевірку викладених у його заяві від 02.10.2017 обставин та фактів в процедурі, визначеній законодавством для такого роду звернень. 
32. За такого правового врегулювання та обставин справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість оскаржуваного рішення відповідача, оформленого листом ГУ ДМС України в Одеській області №5/1-Ж-1720 від   18.10.2017, оскільки заява позивача розглянута в порядку Закону України «Про звернення громадян».
33. З огляду на викладене, відповідач, приймаючи оскаржуване рішення відносно позивача діяв всупереч порядку, що передбачений Законом України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" без додержання принципів чинного законодавства, яке регулює вказану сферу правовідносин.
34. Водночас, оскільки відповідачем заява позивача по суті не розглянута, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання позивача біженцем з огляду на таке.
35. Так, у ч. 11 ст. 9 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" встановлено, що після вивчення документів, перевірки фактів, повідомлених особою, яка подала заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, орган міграційної служби готує письмовий висновок щодо визнання або відмови у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. За приписами статті 10 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань міграції приймає рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, за результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
36. Таким чином, прийняття рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у такому визнанні передбачає всебічне вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності або відсутності відповідних умов. 
37. З матеріалів справи вбачається, що відповідачем не виконано вимог статей 8, 9 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" за заявою-анкетою позивача.
38. Доводи ж касаційної скарги щодо наявності підстав для зобов`язання відповідача визнати позивача біженцем є необґрунтованими та не спростовують висновки судів попередніх інстанцій, оскільки судами встановлено та підтверджено матеріалами справи, що заява-анкета позивача відповідачем в порядку, що передбачений Законом України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", не розглядалася.
39. Враховуючи наведене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
40. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
41. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ :
1. Касаційну скаргу громадянина Молдови ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22.11.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

...........................
...........................
...........................
Жук  А. В.
Мартинюк Н. М.
Мельник-Томенко Ж. М.,
Судді Верховного Суду