П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

15 січня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 400/2909/19	
Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т. О.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача - Федусика А.Г.,
суддів: Бойка А.В. та Шевчук О.А.,
при секретарі - Пальоній І.М., 
за участю: позивача - ОСОБА_1 та представника апелянта - Долганюк Юлії Юріївни,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Одесі апеляційну скаргу Управління Державної міграційної служби України в Миколаївській області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Інгульського районного відділу Управління державної міграційної служби України в Миколаївській області про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2019 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Інгульського районного відділу в місті Миколаєві управління Державної Міграційної служби України в Миколаївській області про: визнання протиправною відмову в оформленні в зв`язку із досягненням 45-річного віку паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 № 2503-ХІІ (далі Положення); зобов`язання оформити та видати ОСОБА_1 у зв`язку із досягненням 45-річного віку паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення без передачі будь-яких даних про неї до ЄДДР, без формування (присвоєння) унікального номеру запису в реєстрі (УНЗР), без відцифрованого підпису особи, без відцифрованого образу обличчя особи, без відцифрованих відбитків пальців рук, без використання будь-яких засобів ЄДДР.
В обґрунтування позову було зазначено, що відповідач протиправно відмовив їй у видачі паспорту у формі книжечки, оскільки чинним законодавством передбачено видачу паспорту громадянина України як у вигляді паспортної картки, так і у вигляді паспортної книжечки. Примушування до обробки її персональних і конфіденційних даних з метою оформлення паспорта громадянина України у формі картки є неправомірним втручанням в її особисте життя з боку держави та порушенням вимог релігійних правил християнства, яке вона сповідує.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року позов задоволено частково. Суд визнав протиправною відмову Інгульського районного відділу в місті Миколаєві управління Державної міграційної служби України в Миколаївській області в оформленні ОСОБА_1 у зв`язку із досягненням 45-річного віку паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення; зобов`язав Інгульський районний відділ в місті Миколаєві управління Державної міграційної служби України в Миколаївській області оформити та видати ОСОБА_1 у зв`язку із досягненням 45-річного віку паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до вказаного Положення. В решті позову було відмовлено.
Не погоджуючись з даним рішенням суду, Управління Державної міграційної служби України в Миколаївській області подало апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим апелянт просив його скасувати та прийняти нове про відмову в задоволенні позову.
Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено, що 05 липня 2019 позивачка звернулася з заявою щодо оформлення паспорта громадянина України, в якій просила оформити та видати паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення. 
Листом від 09 липня 2019 № 4812-4659/4812.2-19 відповідач повідомив, що відповідно до наказу МВС України від 06 червня 2019 № 456 «Про затвердження Тимчасового порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України» позивачка має право вклеїти фотокартку до паспорта громадянина у вигляді книжечки. При цьому до Інгульського районного відділу в місті Миколаєві управління Державної Міграційної служби України в Миколаївській області позивачка повинна надати заяву про вклеювання фотокартки, паспорт і дві фотокартки розміром 3,5-4,5 см. із зображенням, яке відповідає досягнутому віку та відповідне рішення суду. Тому відсутні законні підстави для вклеювання фотокартки до паспорту, оскільки відсутнє рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання ДМС оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року, засвідчене в установленому законодавством порядку на ім`я позивачки.
Відмова в видачі паспорта у формі книжечки і стала підставою для звернення з даним позовом до суду.
Задовольняючи позов в частині, суд першої інстанції виходив з того, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID - картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря. 
Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції вірними і такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України з огляду на таке.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
З матеріалів справи, а саме прохальної частини апеляційної скарги вбачається, що рішення суду першої інстанції оскаржується лише в частині задоволених позовних вимог, а тому з врахуванням наведеного, колегія суддів переглядає рішення суду першої інстанції саме в частині зобов`язання ДМС вчинити певні дії.
Згідно до частини 1   статті 13    Закону України Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, освідчують особу чи її спеціальний статус (далі Закон) документи, оформлення яких передбачається цим   Законом   із застосуванням засобів Реєстру, відповідно до їх функціонального призначення поділяються на: 1) документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України: а) паспорт громадянина України.
Положеннями статті 14 Закону передбачено, що форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
За змістом частини 1 статті 21 Закону вбачається, що паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
З наведеного можна дійти висновку, що у разі відсутності у особи паспорта, така особа не має підтвердження громадянства України, що в свою чергу є порушенням її громадянських прав у зв`язку з неможливістю їх реалізації.
Згідно частини 3   статті 13 Закону паспорт громадянина України містить безконтактний електронний носій.
Зі змісту пунктів 3, 5, 6 та 8   Положення вбачається, що бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Паспортна книжечка являє собою зшиту в накидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. У верхній частині лицьового боку обкладинки зроблено напис «Україна»; нижче - зображення Державного герба України, під ним - напис «Паспорт». На внутрішньому лівому боці обкладинки у центрі - зображення Державного прапора України, нижче - напис «Паспорт громадянина України». На першу і другу сторінки паспортної книжечки заносяться прізвище, ім`я та по батькові, дата і місце народження. На першій сторінці також вклеюється фотокартка і відводиться місце для підпису його власника. На другу сторінку заносяться відомості про стать, дату видачі та орган, що видав паспорт, ставиться підпис посадової особи, відповідальної за його видачу. Записи засвідчуються мастиковою, а фотокартка - випуклою сухою печаткою. Перша сторінка або перший аркуш після внесення до них відповідних записів та вклеювання фотокартки можуть бути заклеєні плівкою. У разі заклеювання плівкою усього аркуша записи та фотокартка печатками не засвідчуються. Третя, четверта, п`ята і шоста сторінки призначені для фотокарток, додатково вклеюваних у паспорт, а сьома, восьма і дев`ята - для особливих відміток. На десятій сторінці робляться відмітки про сімейний стан власника паспорта, на одинадцятій - шістнадцятій - про реєстрацію постійного місця проживання громадянина. На прохання громадянина до паспорта може бути внесено (сьома, восьма і дев`ята сторінки) на підставі відповідних документів дані про дітей, групу крові і резус-фактор. На внутрішньому правому боці обкладинки надруковано витяг з цього Положення.
Вносити до паспорта записи, не передбачені цим Положенням або законодавчими актами України, забороняється. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
Разом з тим, відповідно до пункту 1   постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України»   від 25 березня 2015 року № 302 (далі Постанова)   затверджено зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, що додається.
Пунктом 2 Постанови із застосуванням засобів Реєстру запроваджено: з 01 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією   постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення; з 01 листопада 2016 року - оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією   постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією   постановою.
Відповідно до пункту 3 Постанови прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією   постановою, з 01 листопада 2016 року припиняється.
До безконтактного електронного носія, який міститься у паспорті, вноситься така інформація: біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи, відцифровані відбитки пальців рук) виключно за згодою особи (пункт 131 Постанови).
Безконтактний електронний носій паспорта громадянина України нового зразку містить відцифровані персональні данні особи.
Колегія суддів, з урахуванням інформації, яка вноситься до безконтактного електронного носія, який міститься у паспорті, вбачає наявність порушення принципу поваги до приватного життя суб`єкта персональних даних, шляхом електронної обробки таких даних у процесі оформлення ID-паспорту, з огляду, зокрема, на відсутність згоди на обробку даних особи, якій оформлюється ID-паспорт.
Так, відповідно до частини 1   статті 6 Закону України "Про захист персональних даних" мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних.
Статтею 2 вказаного Закону України передбачено, що персональні дані - це відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Водночас, як зазначено в частинах 5 та 6 статті 6 вказаного Закону України, обробка персональних даних здійснюється для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб`єкта персональних даних, або у випадках, передбачених законами України, у порядку, встановленому законодавством. Не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди, крім випадків, визначених   законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
З наведеного вбачається, що принципами обробки персональних даних є відкритість і прозорість, відповідальність, адекватність та не надмірність їх складу та змісту стосовно визначеної мети їх обробки, а підставою обробки персональних даних є згода суб`єкта персональних даних.
Одночасно, колегія суддів зазначає, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неякість   закону   та порушення конституційних прав такої особи. 
Разом з тим, реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих   законів   і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.
З аналізу статті 8 Конвенції про захист осіб у зв`язку з автоматизованою обробкою персональних даних, яка ратифікована   Законом України від 06 липня 2010 року № 2438-VI вбачається, що «Будь-якій особі надається можливість: a) з`ясувати існування файлу персональних даних для автоматизованої обробки, його головні цілі, а також особу та постійне місце проживання чи головне місце роботи контролера файлу; б) отримувати через обґрунтовані періоди та без надмірної затримки або витрат підтвердження або спростування факту зберігання персональних даних, що її стосуються, у файлі даних для автоматизованої обробки, а також отримувати такі дані в доступній для розуміння формі; c) вимагати у відповідних випадках виправлення або знищення таких даних, якщо вони оброблялися всупереч положенням внутрішнього законодавства, що запроваджують основоположні принципи, визначені у статтях 5 і 6 цієї Конвенції; …».
Першою умовою виправданості втручання у права, гарантоване статтею 8 Конвенції, є те, що воно має бути передбачене   законом, причому тлумачення терміну «закон» є автономним, та до якості «закону» ставляться певні вимоги (рішення ЄСПЛ у справі «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom) від 13 липня 1995 року, заява № 18139/91, пункт 37) Під терміном «закон» слід розуміти як норми, встановлені писаним правом, так і правила, що сформувалися у прецедентному праві.   Закон   має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам «доступності» та «передбачуваності».
Отже, враховуючи все вищезазначене у сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що положення Закону в порівнянні з нормами Положення фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім`я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій.
Разом з тим, такий правовий стан громадянина України є безумовним порушенням вимог   статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом») не було «необхідним у демократичному суспільстві», тобто є непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар, має місце в даних спірних правовідносинах та повинно бути нівельовано шляхом видання особі паспорту громадянина України у вигляді паспортної книжечки.
Наведені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постанові від 19 вересня 2018 року, винесеною за наслідком розгляду скарги на рішення   Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року у зразковій справі № 806/3265/17.
Також, слід додати, що перелік підстав, які становлять легітимну мету обмежень прав і свобод особи, є вичерпним. Свобода розсуду держав щодо встановлення обмежень є вузькою. Проте, слід оцінити, чи передбачене   законом   таке обмеження, чи відповідає обмеження «нагальній суспільній потребі», тобто чи є воно необхідним у демократичному суспільстві і чи відповідає воно легітимній меті (рішення ЄСПЛ у справі «Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraine» від 14 червня 2007 року). 
Установлення обмежень   законом   передбачає чіткість і доступність   закону, що встановлює такі обмеження. Кожна людина повинна мати відповідне уявлення про норми, які можуть бути застосовані щодо її відповідного права. Вимога чіткого   закону, який передбачає обмеження права, має ту саму мету - кожна людина повинна мати можливість передбачити наслідки своєї поведінки. Рівень чіткості, який вимагається від національного законодавства, яке в будь-якому разі не може передбачати усі можливі випадки, багато в чому залежить від змісту відповідного акта, сфери, яку він регулює, чисельність й статусу тих, кому він адресований (рішення ЄСПЛ у справі «GropperaAG and Others v. Switzerland» від 28 березня 1990 року).
Колегія суддів зазначає, що будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, разом з тим, у даному випадку таке обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки, законодавством в принципі не передбачена, натомість діюче законодавством визначено процедуру та порядок отримання паспорта у формі книжечки.
Тому, враховуючи все вищезазначене у сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що спірні позовні вимоги в межах апеляційного оскарження є обґрунтованими такими, що підлягають задоволенню.
Колегія суддів також зазначає, що вирішення спірних правовідносин за наслідком розгляду адміністративної справи повинно відбуватись з урахуванням комплексного аналізу вищевказаних нормативно-правових актів та з огляду на їх співвідношення з предметом спору.
Також, слід зазначити, що в даному випадку спірні правовідносини були досліджені та надана їм правова оцінка не лише на рівні національного законодавства, а й з урахуванням практики ЄСПЛ та інших норм міжнародних договорів, згода на які була надана Верховною Радою України. Водночас, дії відповідача було розглянуто не лише як суб`єкта владних повноважень у вузькому розумінні, а в масштабі дії держави в цілому.
Доводи апеляційної скарги з приводу того, що позивачка не зверталась з клопотанням про саме видачу нового паспорту, а висловила бажання лише щодо вклеювання фотокартки до існуючого паспорту, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки з заяви позивача від 05 липня 2019 року вбачається, що вона звернулася з заявою саме щодо «оформлення та видачі паспорта громадянина України у формі книжечки».
Також, колегія суддів не погоджується з посиланнями відповідача на пропуск позивачем строку на звернення з заявою про вклеювання фотокартки до паспорта, оскільки як зазначалось вище вона звернулася з заявою саме щодо оформлення та видачі паспорта. Крім того, слід зазначити, що пропуск строку на вклеювання фотокартки до паспорта не передбачає в принципі відсутність можливості отримання особою паспорта громадянина України у формі книжечки.
Інші доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині рішенні, ґрунтуються на суб`єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.
Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно дійшов висновку щодо спірних правовідносин.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів   статті 139 КАС України   підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Управління Державної міграційної служби України в Миколаївській області - залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Повний текст судового рішення виготовлений 16 січня 2020 року.

Головуючий суддя 	 	Федусик А.Г.	
Судді	    	Бойко А.В.    Шевчук О.А.