ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2020 р.	Справа № 440/4194/19	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Бартош Н.С.,
Суддів: Подобайло З.Г. ,  Григорова А.М. ,
за участю секретаря судового засідання Мороза М.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду (головуючий І інстанції Костенко Г.В., м. Полтава) від 04.11.2019 року по справі № 440/4194/19
за позовом ОСОБА_1 
до Лубенської міської ради Полтавської області
третя особа Державна регуляторна служба України
про визнання протиправним та нечинним рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1 , звернувся до Полтаввського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Лубенської міської ради Полтавської  області від 14.02.2014 р. "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушень земельного законодавства", прийняте складом депутатів 40-ї сесії 6-го скликання Лубенської міської ради.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 року по справі № 440/4194/19 відмовлено у відкритті провадження у справі.
Позивач не погодився з ухвалою суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права з підстав, викладених в апеляційній скарзі.
Відповідач відзив на апеляційну скаргу не подав.
В судовому засіданні позивач підтримав доводи апеляційної скарги, просив її задовольнити. 
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача в судовому засіданні, перевіривши ухвалу суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі суд першої інстанції зазначив, що предметом оскарження цій справі є рішення Лубенської міської ради Полтавської області від 14.02.2014 р. "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушень земельного законодавства".
В той же час, судом встановлено, що ОСОБА_1 вже звертався до Полтавського окружного адміністративного суду із аналогічними позовними вимогами.
Так, рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 р. у справі № 1640/2597/18, що залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 р., у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Лубенської міської ради Полтавської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - ОСОБА_2 про визнання протиправним та нечинним рішення Лубенської міської ради Полтавської області "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушення земельного законодавства" від 14 лютого 2014 року відмовлено. Враховуючи приписи ст. 325 КАС України рішення у справі № 1640/2597/18 набрало законної сили 25.07.2019 р.
З огляду на те, що рішення у справі № 1640/2597/18 набрало законної сили, є таким, що постановлене судом у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, що й в цьому адміністративному позові, суд першої інстанції дійшов до висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.
В доводах апеляційної скарги позивач по справі послався на те, що підстави для подання позовної заяви у справі № 1640/2597/18 та у справі № 440/4194/19 є різними, а тому суд першої інстанції помилково застосував до спірних правовідносин приписи п. 4 ч. 1 ст. 170 КАС України.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції та відхиляє доводи апелянта, з огляду на наступне.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо у провадженні цього або іншого суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
З положень наведеної вище норми КАС України вбачається, що застосування судом цієї норми, як підстави для відмови у відкритті провадження можливе виключно за наявності таких підстав у їх сукупності: 1) спір виник між тими самими сторонами; 2) є спір про той самий предмет; 3) є спір з тих самих підстав.
Судовим розглядом встановлено, що рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 р. у справі № 1640/2597/18 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Лубенської міської ради Полтавської області про визнання протиправним та нечинним рішення Лубенської міської ради Полтавської області "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушення земельного законодавства" від 14.02.2014 р. відмовлено. 
В межах справи № 440/4194/19 предметом оскарження є визнання протиправним та нечинним рішення Лубенської міської ради Полтавської  області від 14.02.2014 р. "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушень земельного законодавства", прийняте складом депутатів 40-ї сесії 6-го скликання Лубенської міської ради.
Таким чином, з матеріалів справи судом встановлено, що в межах справи № 1640/2597/18 та справі № 440/4194/19 дійсно має місце спір між тими самими сторонами та про той самий предмет. В той же час, апелянт наполягає на тому, що підстави подання позовних заяви у цих справах є різними.
Так, в доводах апеляційної скарги такими (іншими/різними) підставами вказується те, що спірним у цій справі є визначення чи відноситься оскаржуване рішення відповідача до регуляторних актів і якщо відноситься, то чи дотримана передбачена законом процедура прийняття. Вказана підстава позивачем наведена у зв`язку з тим на його звернення від 13.06.2019 р., Державною регуляторною службою України надано відповідь (лист № Д-131/136 від 28.08.2019 р.), в якому ОСОБА_1 повідомлено про те, що на цей час (слід розуміти станом на 28.08.2019 р.) чиним законодавством України не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування своїми рішеннями затверджувати положення про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам. У цьому листі також мітилося посилання на те, що Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затверджений постановою Кабінету міністрів України від 19.04.1993 р. № 284.
В справі № 1640/2597/18 підставою для скасування оспорюваного рішення позивач зазначав  порушення порядку його прийняття, в тому числі  не висвітлення цього рішення в друкованих засобах масової інформації.
З приводу наведених вище обставин суд зазначає наступне.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;  4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Зі змісту постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 р. вбачається, що при зверненні до суду у справі № 1640/2597/18 позивач вказував, що спірне рішення прийняте на підставі Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284, яким визначений перелік підстав для відшкодування шкоди (стягнення збитків), який зводиться до того, що має бути факт пошкодження землі, погіршення її якості, витрат на незавершене сільськогосподарське виробництво, інші роботи. Тобто, у зв`язку із негативним впливом на землю, або внесенням на підвищення її корисних властивостей коштів (за певними економічними показниками).
Втім, усі підстави для відшкодування збитків за Порядком визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків зводяться до отримання відповідачем коштів від передачі земельних ділянок у користування, тобто Порядок, затверджений оскаржуваним рішенням Лубенської міської ради, передбачає підстави і способи отримання Лубенською міською радою (через формулювання у рішенні - територіальною громадою) доходів від провадження господарської діяльності, що суперечить законодавству.
Позивач також посилався на те, що у зв`язку із довільним трактуванням Лубенською міською радою Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 284, за відсутності обґрунтувань нанесення територіальній громаді шкоди у зв`язку із використанням земельної ділянки, визначений зовсім інший Порядок визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства, затвердженого рішенням Лубенської міської ради від 14.02.2014 року, чинність якого не доведена. А тому безпідставно, із явним перевищенням владних повноважень відповідачем нараховано умовні збитки і подано до суду позов про їх стягнення (справа № 539/1818/16-ц).
З наведених вище доводів позивача, які не наводилися ним при поданні позовної заяви у справі № 1640/2597/18 вбачається, що в них зазначалося про нечинність рішення відповідача від 14.02.2014 р., через його невідповідність вимогам Постанови № 284.
Відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Судом апеляційної інстанції при розгляді справи № 1640/2597/18 також встановлено, що з метою посилення контролю за використанням земель, створення єдиних організаційно-правових та економічних засад визначення розміру збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю, удосконалення порядку відшкодування збитків на підставі Земельного Кодексу України, Цивільного кодексу України, Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 19.04.1993 року № 284, рішенням 40-ї сесії VI скликання від 14.02.2014 року затверджено Порядок визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства.
За результатами розгляду цієї справи на підставі доказів та доводів сторін, судом апеляційної інстанції був зроблений висновок, що виходячи зі змісту рішення Лубенської міської ради від 14.02.2014 р. та затвердженого ним Порядку, останній розроблений, в межах компетенції органу місцевого самоврядування, на підставі Земельного кодексу України, Цивільного кодексу України та Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284, з метою посилення контролю за використанням земель, створення єдиних організаційно-правових та економічних засад визначення розмірів збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства та їх відшкодування територіальній громаді м. Лубни в особі Лубенської міської ради. Порядок застосовується у випадках порушення вимог земельного законодавства.
Рішення відповідача, яким затверджений Порядок, вищенаведеним вимогам не суперечить, будь-яких додаткових підстав цивільно-правової відповідальності (відшкодування шкоди власнику землі), як на те вказує позивач, спірним Порядком не встановлено, ознак протиправного розширення Лубенською міською радою переліку підстав для відшкодування шкоди власникам землі судом не виявлено.
Наведені обставини свідчать про те, що при під час розгляду справи № 1640/2597/18 судами надавалася оцінка дотримання відповідачем процедури прийняття цього рішення, в тому числі і щодо наявності повноважень на прийняття такого рішення та його відповідність, зокрема, і вимогам Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284.
Щодо доводів апелянта про те, що спірним у цій справі є визначення чи відноситься оскаржуване рішення відповідача до регуляторних актів і якщо так, то чи дотримана передбачена законом процедура прийняття, суд зазначає наступне.
За загальним визначенням регуляторний акт  - прийнятий уповноваженим регуляторним органом  нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання  господарських  відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими  органами державної влади  та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим  регуляторним органом  інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Колегія суддів зазначає, що при розгляді справи № 1640/2597/18 судами давалася оцінка рішенню Лубенської міської ради Полтавської  області від 14.02.2014 р. "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушень земельного законодавства", прийняте складом депутатів 40-ї сесії 6-го скликання Лубенської міської ради, як нормативно-правовому акту. Тобто, оспорюване рішення оцінювалося на предмет законності його прийняття, як нормативно-правового акту, та не потребує повторної перевірки цього рішення.
У зв`язку з цим, колегія суддів зазначає, що підстави позову у справі № 1640/2597/18 фактично не відрізняються за своє суттю від підстав позову у справі № 440/4194/19, тобто, в цьому випадку має місце наявність справи про спір між тими самими сторонами та про той самий предмет, а тому суд першої інстанції дійшов правомірного висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі.
З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.
Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є  справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. 
Згідно ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Положеннями ч. 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Положеннями ч. 2 ст. 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують з наведених вище підстав.
Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Згідно зі ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи те, що ухвала Полтавського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 року по справі № 440/4194/19 прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права, колегія суддів не виявила підстав для його скасування.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 327 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 року по справі № 440/4194/19 - залишити без задоволення.
Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 року по справі № 440/4194/19 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя 	(підпис)	Н.С. Бартош	
Судді	(підпис)  (підпис) 	З.Г. Подобайло    А.М. Григоров   	

Повний текст постанови складено  27.01.2020 року