ПОСТАНОВА
Іменем України

31 січня 2020 року 

Київ
справа №648/1899/17
адміністративне провадження №К/9901/8598/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №648/1899/17

за позовом ОСОБА_1 
до Кізомиської сільської ради Білозерського району Херсонської області, Голови Кізомиської сільської ради Білозерського району Херсонської області Бандурист Наталії Іванівни
про визнання нечинним та скасування рішення сільської ради

за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на рішення Білозерського районного суду Херсонської області від 19 жовтня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Строілова С.О.)
і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Джабурії О.В., суддів Вербицької Н.В., Кравченка К.В.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у червні 2017 року звернулася з адміністративним позовом до Кізомиської сільської ради Білозерського району Херсонської області (далі також - «Кізомиська сільська рада», «відповідач-1»), Голови Кізомиської сільської ради Білозерського району Херсонської області Бандурист Наталії Іванівни (далі також - «Голова Кізомиської сільської ради», «відповідач-2»), в якому просила визнати нечинним і скасувати рішення XI сесії Кізомиської сільської ради сьомого скликання від 16 лютого 2017 року №101 щодо відмови в наданні згоди на добровільне об`єднання територіальних громад.

В обґрунтування незаконності вказаного рішення Кізомиської сільської ради позивач посилається на те, що: воно прийняте з порушенням вимог статті 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та пункту 8 Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад, затвердженого рішенням Х сесії Кізомиської сільської ради від 22 грудня 2016 року №95 (далі - «Порядок»); його проект не був оприлюднений за двадцять днів до розгляду всупереч вимог частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»; перший екземпляр проекту не був завізований належним чином всупереч вимог статті 27 Регламенту Кізомиської сільської ради, затвердженого рішенням ІІ сесії Кізомиської сільської ради від 10 грудня 2015 року №4 (далі - «Регламент ради»); в порушення вимог статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» та статті 50 Регламенту ради оскаржуване рішення не було оприлюднене жодним із визначених Законом України «Про доступ до публічної інформації» способом; громадське обговорення, яке передувало прийняттю оскаржуваного рішення, не забезпечило позивачу та іншим членам громади права висловити свою думку.

Також ОСОБА_1 зазначає, що розпорядження Голови Кізомиської сільської ради від 21  грудня 2016 року №47 про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання та її громадське обговорення прийнято з порушенням статті 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», оскільки відповідач-2 внесла вказану пропозицію до проведення громадських обговорень, а не після.

Крім того, позивач вказує на порушення вимог статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо неоприлюднення рішення виконавчого комітету Кізомиської сільської ради від 22 грудня 2016 року №31 (яке передувало оскаржуваному рішенню і яким призначено громадське обговорення та створено робочу групу з його організації), а також незазначення у цьому рішенні місця проведення громадських слухань всупереч вимог пункту 4 Порядку.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Білозерський районний суд Херсонської області рішенням від 19 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2019 року, в задоволенні позову відмовив.

Рішення суду першої інстанції мотивоване такими висновками.

По-перше, за встановлених обставин справи суд не виявив порушень статті 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та положень Порядку. Зокрема, щодо порушень пункту 8 Порядку, суд зазначив, що протокол громадського обговорення вівся та досліджувався в судовому засіданні, а доводи позивача щодо його неповноти не свідчать про порушення Порядку. Водночас ані позивач, ані інші особи після громадського обговорення зауважень до протоколу не подавали.

По-друге, дослідивши відеозапис громадського обговорення, суд першої інстанції встановив відсутність порушень, які б могли бути підставою для скасування оскаржуваного рішення Кізомиської сільської ради, оскільки цим відеозаписом підтверджується, що учасники обговорення проголосували проти об`єднання територіальних громад, а голосування за об`єднання проігнорували. До того ж будь-яких зауважень з приводу організації та проведення громадських обговорень під час його проведення не надходило.

По-третє, що стосується доводів позивача про неоприлюднення проекту оскаржуваного рішення за двадцять робочих днів до його прийняття, то, на думку суду, ці доводи не знайшли свого підтвердження в судовому засіданні та за встановлених обставин не дають підстав для скасування рішення Кізомиської сільської ради від 16 лютого 2017 року №101. Так, суд зазначив, що з пояснень представника відповідачів, позивача та допитаних судом свідків випливає, що оприлюднення інформації про діяльність сільської ради, її рішень та відповідних проектів здійснюється шляхом розміщення такої інформації на дошці оголошень сільської ради. Переконливих доказів неоприлюднення проекту оскаржуваного рішення у такий спосіб суду надано не було. Натомість отримання позивачем проекту цього рішення в сільській раді свідчить про його оприлюднення, що також підтвердив в судовому засіданні один зі свідків. Водночас відсутність іншого способу оприлюднення та відповідного веб-сайту сільської ради не є предметом спору у цій справі.

По-четверте, доводи позивача про незаконність розпорядження Голови Кізомиської сільської від 21 грудня 2016 року № 47 та рішення виконавчого комітету Кізомиської сільської ради від 22 грудня 2016 року №31 суд до уваги не брав, як такі, що не дають підстав для визнання незаконним та скасування оскаржуваного рішення сільської ради, оскільки розпорядження №47 та рішення №31 у передбаченому законом порядку не скасовані й незаконними не визнані.

Суд апеляційної інстанції з цими висновками повністю погодився, додатково зазначивши, що відповідачі як суб`єкти владних повноважень свою позицію довели та обґрунтували. У своїй постанові П`ятий апеляційний адміністративний суд також врахував положення пункту 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, в якому зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Білозерського районного суду Херсонської області від 19 жовтня 2018 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2019 року й передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції. 

Щодо рішення Білозерського районного суду Херсонської області скаржник вказує, що суд допустив неправильне й неповне дослідження наданих позивачем доказів, що призвело до неповного з`ясування обставин, що мають значення для справи, а тому висновки суду не відповідають обставинам справи. Так, ОСОБА_1 вказує, що суд невірно встановив фактичні обставини щодо оприлюднення проекту оскаржуваного рішення на дошці оголошень сільської ради, оскільки визнав, що переконливих доказів неоприлюднення проекту цього рішення суду не надано. Також позивач не погоджується з оцінкою судом доказів, а саме показань свідків та відеозапису громадського обговорення, що відбулося 25  грудня 2016 року. На думку скаржника, ці докази підтверджують те, що громадське обговорення як таке не проводилось, Голова Кізомиської сільської ради ухилялася від фіксування та обговорення позицій членів громади, а протокол цього обговорення неповний. ОСОБА_1 вважає, що її доводи стосовно неповноти протоколу підтверджуються звітом про проведення громадського обговорення. 

Щодо постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду, скаржник вказує на порушення цим судом норм процесуального права, а саме вимог частин першої, четвертої статті 9, статті 322 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»). Так, ОСОБА_1 зазначає, що в апеляційній скарзі наголошувала на «перекручуванні» судом першої інстанції фактів (показань свідків). Однак суд апеляційної інстанції ці доводи не перевірив, оскільки в судовому засіданні свідків не заслухав, а процитував ті їх показання, що зазначені у рішенні суду першої інстанції. Позивач вважає, що допущені порушення норм процесуального права є підставою для скасування постанови апеляційного суду відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України.

Відзивів на касаційну скаргу відповідачі не подали.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 1 грудня 2016 року до Голови Кізомиської сільської ради надійшла пропозиція Білозерського селищного голови щодо ініціювання добровільного об`єднання декількох територіальних громад Білозерського району Херсонської області, в тому числі й Кізомиської територіальної громади, що підтверджується супровідним листом від 28 листопада 2016 року №02-26/1814 та відповідними пропозицією, розпорядженням Білозерського селищного голови від 25  жовтня 2016 року №46 та рішенням Білозерської селищної ради від 23 листопада 2016  року №166.

21 грудня 2016 року Голова Кізомиської сільської ради видала розпорядження за № 47 про проведення громадського обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад з урахуванням пропозиції Білозерського селищного голови.

Рішенням виконавчого комітету Кізомиської сільської ради від 22 грудня 2016 року №31 призначено громадське обговорення пропозиції Білозерського селищного голови на 25  грудня 2016 року о 12-00 год в приміщенні КЗ «Велетенський сільський будинок культури» та створено робочу групу для організації проведення такого обговорення.

Рішенням відповідача-1 від 22 грудня 2016 року №95 затверджено Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад.

З протоколу громадського обговорення від 25 грудня 2016 року, звіту про проведення громадського обговорення пропозиції Білозерського селищного голови щодо добровільного об`єднання територіальних громад, протоколів засідань лічильної комісії від 25 грудня 2016 року та списків учасників обговорення випливає, що в громадському обговоренні у визначеному Кізомиською сільською радою місці 25 грудня 2016 року брали участь 163 жителя громади, з яких 114 прийняли участь у голосуванні та проголосували проти об`єднання територіальних громад.

Рішенням Кізомиської сільської ради від 16  лютого 2017 року №101 затверджено звіт про проведення громадського обговорення пропозиції Білозерського селищного голови щодо добровільного об`єднання територіальних громад Білозерського району Херсонської області та відмовлено в наданні згоди на добровільне об`єднання Кізомиської територіальної громади з територіальними громадами Білозерського району Херсонської області.

Вважаючи рішення від 16  лютого 2017 року №101 незаконним, позивач звернулася до суду. 

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Положеннями статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI передбачено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності (пункт 2 частини першої цієї статті). 

Частиною другою, третьою вказаної норми Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Статтею 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Так, згідно частин першої, другої цієї статті сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

Статтею 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Положеннями статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Відповідно до третьої статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи оцінку доводам скаржника щодо незаконності рішення суду першої інстанції, Верховний Суд звертає увагу позивача на таке. 

Межі перегляду судом касаційної інстанції судових рішень визначені положеннями статті 341 КАС України. 

Так, відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Тобто, Верховний Суд діє в межах повноважень, визначених статтею 341 КАС України, та не має права встановлювати обставини справи, збирати й перевіряти докази, надавати їм оцінку, тобто є судом права, а не фактів і обставин.

Доводи касаційної скарги щодо незаконності оскаржуваного рішення суду першої інстанції ґрунтуються на тому, що суд невірно встановив фактичні обставини щодо оприлюднення проекту оскаржуваного рішення на дошці оголошень сільської ради, оскільки визнав, що переконливих доказів неоприлюднення проекту цього рішення суду не надано. Також позивач не погоджується з оцінкою судом показань свідків та відеозапису громадського обговорення, що відбулося 25 грудня 2016 року. На думку скаржника, ці докази підтверджують те, що громадське обговорення як таке не проводилось.

Так, у рішенні Білозерського районного суду Херсонської області від 19 жовтня 2018 року, зокрема, зазначено, що: «… з пояснень представника відповідачів, самої позивачки та допитаних судом свідків ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4  вбачається, що оприлюднення інформації про діяльність сільської ради, її рішень та відповідних проектів здійснюється шляхом розміщення такої інформації на дошці оголошень сільської ради. Переконливих доказів неоприлюднення проекту оскаржуваного рішення у такий спосіб суду не надано, а навпаки отримання позивачем проекту цього рішення в сільській раді свідчить про його оприлюднення, що також підтвердив в судовому засіданні свідок ОСОБА_5 , а відсутність іншого способу оприлюднення та відповідного веб-сайту сільської ради не є предметом спору по даній справі». Оцінивши ці докази суд дійшов висновку, що доводи позивача про неопрелюднення проекту оскаржуваного рішення в передбачені порядку та строки, встановлені статтею 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», не знайшли свого підтвердження в судовому засіданні.

Крім того, суд першої інстанції надав оцінку поясненням свідків  ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4  щодо порушень, допущених під час проведення громадських обговорень, й встановив що пояснення цих свідків не узгоджуються з відеозаписом громадського обговорення, відтвореним в судовому засіданні, яким підтверджується процес громадського обговорення та голосування його учасників проти об`єднання територіальних громад, тоді як голосування за об`єднання фактично проігноровано його учасниками за активною участю як самого позивача, так і допитаних судом свідків. Окрім іншого, дослідивши вказаний відеозапис суд зазначив, що будь-яких зауважень з приводу організації та проведення громадських обговорень під час його проведення не надходило, крім висловлювань деяких учасників про відкладення розгляду цього питання на іншу дату.

Що стосується неповноти протоколу громадського обговорення, то суд дослідив його в судовому засіданні та встановив, що такий протокол вівся й порушень Порядку не встановив. Відтак доводи скаржника про те, що вказаний протокол був «сфабрикованим» є результатом суб`єктивної оцінки скаржника, яка базується на власній оцінці відеозапису громадського обговорення.

Отже, викладеним підтверджується те, що скаржник не погоджується з оцінкою судом першої інстанції наявних у матеріалах справи доказів, а відтак і з встановленими на їх підставі обставинами. Ці доводи касаційної скарги Верховний Суд не бере до уваги, оскільки в силу статті 341 КАС України позбавлений права перевіряти докази, надавати їм оцінку та встановлювати обставини справи. 

Стосовно доводів касаційної скарги, якими позивач обґрунтовує незаконність оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції, необхідно зазначити таке.

Скаржник вважає, що П`ятий апеляційний адміністративний суд порушив норми процесуального права, а саме вимоги частин першої, четвертої статті 9, статті 322 КАС України, що є підставою для скасування його постанови відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України.

Так, частинами першою, четвертою статті 9 КАС України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Стаття 322 КАС України визначає зміст постанови суду апеляційної інстанції, яка складається, зокрема, з мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Так, ОСОБА_1 зазначає, що в апеляційній скарзі наголошувала на «перекручуванні» судом першої інстанції фактів (показань свідків щодо оприлюднення проекту оскаржуваного рішення відповідача-1). Однак суд апеляційної інстанції ці доводи не перевірив, оскільки в судовому засіданні свідків не заслухав, а процитував ті їх показання, що зазначені у рішенні суду першої інстанції. Позивач вважає, що допущені порушення норм процесуального права є підставою для скасування постанови апеляційного суду відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України.

Згідно пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. 

Зі змісту оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції випливає, що цей суд погодився з усіма висновками суду першої інстанції, повторивши їх зміст і додатково зазначивши, що відповідачі як суб`єкти владних повноважень свою позицію довели та обґрунтували.

Відповідно до статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.

Аналізуючи вказані процесуальні норми та постанову суду апеляційної інстанції, Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції надав оцінку доказам, на які посилався апелянт (показанням свідків), оскільки погодився з тією оцінкою їх показань, яку надав суд першої інстанції. До того ж під час слухання справи в суді апеляційної інстанції позивач клопотань про повторний виклик свідків не заявляла, а питання виклику свідків за ініціативою суду вирішується на його розсуд і є правом, а не обов`язком суду. 

Відтак у Верховного Суду немає підстав стверджувати, що апеляційний суд не дослідив зібрані у справі докази.

З викладеного також випливає, що суд апеляційної інстанції, погодившись з висновками суду першої інстанції в частині встановлених обставин справи на підставі наявних у ній доказів, надав оцінку основним аргументам апелянта, які були побудовані на порушеннях судом першої інстанції норм процесуального права щодо оцінки доказів.

Одночасно слід зазначити, що на підставі досліджених доказів суди першої та апеляційної інстанції встановили, що громадське обговорення дійсно відбулось й члени територіальної громади висловили своє волевиявлення щодо відмови від об`єднання територіальних громад. Відтак суди не мали підстав для знехтування думкою громади та скасування оскаржуваного у цій справі рішення віповідача-1. 

Крім того, погоджуючись з висновками судів першої та апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на таке. 

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Верховний Суд звертає увагу на те, що під підставою адміністративного позову слід розуміти обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, доводить факт порушення своїх прав.

Відповідно до вимог частини четвертої статті 161 КАС України позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги.

Водночас незалежно від підстав позову, визначених позивачем, адміністративні суди перевіряють коло обставин, що можуть слугувати підставами позову, з одного боку - для встановлення обов`язку вчинити певну дію, з іншого - на доведення правової заінтересованості особи у виконанні цього обов`язку саме на її користь.

За приписами статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно з частиною третьою статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Отже, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

При цьому, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Проте право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13 листопада 2019  року у справі №687/1539/16-а та від 24 жовтня 2018 року у справі №731/216/17. 

Отже, обставини, на які посилається ОСОБА_1 та які встановлені судами, не свідчать про порушення з боку суб`єкта владних повноважень права позивача на участь у місцевому самоврядуванні. Позивач не вказала на те, яким чином оскаржуване рішення порушує її права, свободи чи охоронювані законом інтереси, тобто відсутній причинно-наслідковий зв`язок між оскаржуваним рішенням суб`єкта владних повноважень та порушенням конкретних (індивідуальних) прав позивача.

Крім того, колегія суддів зазначає, що ОСОБА_1 є депутатом Кізомиської сільської ради й обґрунтовує свій позов також порушенням права територіальної громади на висловлення та врахування їх думки під час громадського обговорення. Однак звернення позивача до суду з позовною заявою в інтересах територіальної громади не може розглядатися як спосіб реалізації повноважень депутата місцевої ради, оскільки статус депутатів місцевих рад згідно зі статтею 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»  не наділяє депутата місцевої ради правом звертатися до органів судової влади з відповідним позовом. 

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019  року у справі №180/1409/16-а.

За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування рішення Кізомиської сільської ради від 16 лютого 2017 року №101.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Білозерського районного суду Херсонської області від 19 жовтня 2018 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду