ПОСТАНОВА
Іменем України

16 січня 2020 року 
Київ
справа №712/13071/17
адміністративне провадження №К/9901/47260/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №712/13071/17
за позовом секретаря Черкаської міської ради ОСОБА_2 до міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича про визнання дій протиправними та визнання незаконними розпоряджень, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою секретаря Черкаської міської ради ОСОБА_2 на постанову Соснівського районного суду м.  Черкаси від 21 листопада 2017 року, ухвалену в складі: головуючого судді Пироженко  С.А., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2018 року, прийняту в складі: головуючого судді Вівдиченко  Т.Р., суддів Губської  Л.В., Земляної  Г.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Секретар Черкаської міської ради ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича (далі - Бондаренко А.В. , відповідач) із вимогами:
1.1.  визнати протиправними дії відповідача щодо видачі пункту 4 розпорядження від 18 жовтня 2017 року №  500-р/в «Про відрядження міського голови та про виконання обов`язків»;
1.2.  визнати нечинними пункти 4 розпорядження від 18 жовтня 2017 року №  500-р/в «Про відпустку міського голови та про виконання обов`язків» і від 19  жовтня 2017  року №  504-р/в «Про відрядження міського голови та про виконання обов`язків».
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржувані пункти розпоряджень від 18 жовтня 2017 року №  500-р/в і від 19 жовтня 2017 року №504-р/в порушують гарантоване Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в України» повноваження та обов`язки секретаря міської ради в разі відсутності міського голови та/або неможливості ним здійснювати свої повноваження (відпустка, лікарняний) скликати та проводити сесії міської ради.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Рішенням Черкаської міської ради від 15 березня 2016 року №  2-274 «Про обрання ОСОБА_2 секретарем міської ради» позивача обрано секретарем Черкаської міської ради. На підставі розпорядження міського голови міста Черкаси від 29 березня 2016 року №  129-р/к «Про ОСОБА_2 » позивач із 29 березня 2017 року приступив до виконання повноважень на посаді секретаря Черкаської міської ради.
4. Розпорядженням міського голови міста Черкаси від 09 жовтня 2017 року №  436-р «Про виконання обов`язків міського голови, секретаря міської ради, першого заступника, заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів в період їхньої відсутності, та про розподіл обов`язків» установлено, що в період відсутності міського голови Бондаренка А.В. його обов`язки з питань, пов`язаних із діяльністю ради, покладаються на секретаря міської ради ОСОБА_2
5. 18 жовтня 2017 року міським головою міста Черкаси видано розпорядження №500-р/в «Про відпустку міського голови та про виконання обов`язків», пунктом 4 якого визначено, що секретар міської ради ОСОБА_2 у разі відсутності міського голови, виконує його функції і повноваження з питань, пов`язаних із діяльністю ради, що визначено розпорядженням міського голови від 09 жовтня 2017 року №  436-р «Про виконання обов`язків міського голови, секретаря міської ради, першого заступника, заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради в період їх відсутності, та про розподіл обов`язків», крім призначення (проведення) чергових і позачергових сесій міської ради.
6. 19 жовтня 2017 року Черкаським міським головою видано розпорядження №  504-р/в «Про відрядження міського голови та про виконання обов`язків», пунктом 4 якого визначено, що секретар міської ради ОСОБА_2 у разі відсутності міського голови, виконує його функції і повноваження з питань, пов`язаних із діяльністю ради, що визначено розпорядженням міського голови від 09 жовтня 2017  року №  436-р «Про виконання обов`язків міського голови, секретаря міської ради, першого заступника, заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради в період їхньої відсутності, та про розподіл обов`язків», крім призначення (проведення) чергових і позачергових сесій міської ради.
7. Не погоджуючись із наказами Черкаського міського голови від 18 жовтня 2017 року №  500-р/в і від 19 жовтня 2017 року №  504-р/в у вказаній частині, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Постановою Соснівського районного суду м.  Черкаси від 21 листопада 2017  року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
9. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що повноваження міського голови виконуються секретарем міської ради у випадку звільнення міського голови з посади, дострокового припинення повноважень міського голови, смерті міського голови та в разі неможливості здійснення ним своїх повноважень.
10. Суди попередніх інстанцій установили, що на момент видання оскаржуваних розпоряджень жодної з указаних обставин не настало, а тому відсутні підстави вважати, що оскаржувані розпорядження порушують права позивача як секретаря Черкаської міської ради.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
11. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити.
12. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в України», унаслідок чого дійшли до неправильних висновків про відсутність в спірних правовідносинах обставин, які дозволяють секретарю міської ради виконувати повноваження міського голови щодо скликання чергових (позачергових) сесій міської ради.
13. Позивач доводить, що в разі неможливості здійснення міським головою своїх повноважень його повноваження здійснюються секретарем. Водночас під поняттям «неможливість здійснювати свої повноваження» необхідно розуміти також випадки, коли міський голова перебуває у відрядженні чи у відпустці.
14. Отже, обмеження міським головою у своєму розпорядженні повноважень секретаря міської ради скликати (проводити) сесії міської ради в період відпуски/відрядження міського голови не ґрунтується на вимогах закону.
15. Відповідач правом надати заперечення на касаційну скаргу не скористався.
16. Касаційну скаргу за наслідками автоматизованого розподілу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів Шарапи  В.М., Стрелець Т.Г.
17. Ухвалою Верховного Суду від 25 квітня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
18. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 06 червня 2019 року, у зв`язку із зміною спеціалізації і введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
19. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській  О.Р., суддям Кашпур  О.В., Уханенку  С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
20. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №  280/97-ВР (далі - Закон №  280/97-ВР).
22. Відповідно до частини першої статті 12 Закону №  280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
23. Згідно з частиною другою статті 12 Закону №  280/97-ВР сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
24. Частиною першою статті 42 Закону №  280/97-ВР передбачено, що повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.
25. Положеннями частини другої статті 42 Закону №  280/97-ВР визначено, що у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації». Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.
26. Відповідно до частини першої статті 46 Закону №  280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
27. Частиною шостою статті 46 Закону №  280/97-ВР передбачено, що у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.
28. Згідно з частиною першою статті 50 Закону №  280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.
29. Відповідно до пунктів 1-3 частини третьої статті 50 Закону №280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради: у випадку, передбаченому частиною першою статті 42 цього Закону, здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови; скликає сесії ради у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради; веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону.
VI. Позиція Верховного Суду
30. Основною організаційною формою діяльності міської ради є сесія. Сесія міської ради складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
31. За загальним правилом, сесія міської ради скликається у випадку необхідності, але не менше одного разу на квартал відповідним міським головою.
32. Системний аналіз положень частини другої статті 42, частини шостої статті 46, пунктів 1,2 частини першої статті 50 Закону №  280/97-ВР дає можливість стверджувати, що у випадку неможливості міським головою здійснювати свої повноваження або неможливості скликати ним сесію ради сесія міської ради скликається секретарем.
33. Для цілей застосування положень указаних статей національного законодавства під «неможливістю здійснювати свої повноваження» та/або «неможливістю скликати сесію ради» необхідно розуміти фізичний та/або юридичний стан відповідного міського голови, що виключає фізичну та/або юридичну можливість виконувати свої повноваження або скликати сесію ради: відсторонення від посади, хвороба, відпустка, відрядження тощо.
34. Отже, основними ознаками випадків неможливості виконання міським головою своїх повноважень та/або неможливості ним скликати сесію ради є їхня тимчасовість (обмеженість у часі на період дії певних обставин) та об`єктивність у вигляді певного зовнішнього прояву, що перешкоджає реалізації відповідних повноважень або їхньої частини.
35. Закріплення законодавцем за секретарем міської ради повноважень у передбачених законом випадках реалізовувати повністю або частково повноваження міського голови, зокрема скликати сесії міської ради, має на меті забезпечення організаційно-правової визначеності та безперервності роботи ради й виконання покладених на неї функцій, і ці повноваження секретаря міської ради не можуть бути обмежені розпорядчим документом міського голови.
36. Цей висновок Суду повністю узгоджується з розпорядженням Черкаського міського голови від 09 жовтня 2017 року №  436-р «Про виконання обов`язків міського голови, секретаря міської ради, першого заступника, заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради на період їхньої відсутності та про розподіл обов`язків», відповідного до якого виконання обов`язків міського голови з питань, пов`язаних із діяльністю Черкаської міської ради, на період його відсутності покладаються на секретаря Черкаської міської ради.
37. З урахуванням викладеного, Суд не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо правомірності обмеження пунктами 4 оскаржуваних розпоряджень повноважень секретаря Черкаської міської ради ОСОБА_2 щодо призначення чи проведення чергових та/або позачергових сесій Черкаської міської ради.
38. Беручи до уваги, що пункти 4 розпоряджень Черкаського міського голови від 18  жовтня 2017 року №500-р/в і від 19 жовтня 2017 року №  504-р/в не узгоджуються із положеннями частини другої статті 42, частини шостої статті 46, пунктів 1, 2 частини першої статті 50 Закону №  280/97-ВР Суд дійшов висновку про обґрунтованість вимог позивача в частині визнання протиправними дій Черкаського міського голови Бондаренка А.В. щодо прийняття пунктів 4 розпоряджень Черкаського міського голови від 18 жовтня 2017 року №  500-р/в і від 19 жовтня 2017 року №  504-р/в.
39. Водночас Суд не знаходить підстав для скасування оскаржуваних пунктів розпоряджень Черкаського міського голови від 18 жовтня 2017 року №  500-р/в і від 19 жовтня 2017 року №  504-р/в, оскільки на момент розгляду справи судами попередніх інстанцій вказані розпорядження втратили чинність у зв`язку із закінченням строку, на який їх було прийнято.
40. Відповідно до частин першої-третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
41. Суд зазначає, що з огляду на викладені у цій постанові обставини, рішення судів попередніх інстанцій критеріям законності й обґрунтованості не відповідають.
42. Пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
43. Відповідно до частин першої, третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
44. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
45. Зважаючи на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, Суд дійшов висновку, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позовних вимог.
VII. Судові витрати
46. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
47. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
48. Касаційну скаргу секретаря Черкаської міської ради ОСОБА_2 задовольнити частково.
49. Постанову Соснівського районного суду м.  Черкаси від 21 листопада 2017  року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01  березня 2018 року в справі №712/13071/17 скасувати та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити частково.
50. Визнати протиправними дії Черкаського міського голови Бондаренка Анатолія Васильовича щодо прийняття пунктів 4 розпоряджень Черкаського міського голови від 18 жовтня 2017 року №500-р/в і від 19 жовтня 2017 року №504-р/в.
51. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.
52. Судові витрати не розподіляються.
53. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко