ПОСТАНОВА
Іменем України

19 лютого 2020 року 
Київ
справа №707/2059/17
адміністративне провадження №К/9901/46503/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А., 
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Голови Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області ОСОБА_2 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Голови Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області ОСОБА_2 на постанову Черкаського районного суду Черкаської області від 6 грудня 2017 року (суддя Морозов В.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року (судді Троян Н.М., Бужак Н.П., Твердохліб В.А.), 
І. Суть спору
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Голови Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області ОСОБА_2, в якому просив:
1.1 визнати протиправною бездіяльність сільського голови с. Червона Слобода Черкаського району ОСОБА_2 щодо непроведення протягом 30 днів громадського обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад;
1.2 зобов`язати сільського голову села Червона Слобода ОСОБА_2 провести громадське обговорення пропозиції добровільного об`єднання територіальних громад на підставі пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад від 31 липня 2017 року протягом 30 днів з дня набрання постановою законної сили в порядку передбаченому Законом України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII). 
2. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що 31 липня 2017 року депутати Червонослобідської сільської ради Черкаського району подали сільському голові села Червона Слобода ОСОБА_2 пропозицію щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад. Однак відповідач всупереч вимог частини третьої статті 5 Закону № 157-VIII не провела протягом 30 днів з дня надходження даної пропозиції громадського обговорення. Крім того, сільський голова с. Червона Слобода ОСОБА_2 не забезпечила прийняття порядку проведення громадського обговорення, що свідчить про порушення частини четвертої статті 5 Закону № 157-VIII.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 31 липня 2017 року депутати Червонослобідської сільської ради Черкаського району Шевченко Н.І. , Красюк В.М., Павленко Т.В., Сірош Д.І., Скороход В.В., Зінов`єв С.О., Ковтун О.І., Жупинас Т.В. , Самохотов А.О. , Завалко Т.А. подали сільському голові села Червона Слобода пропозицію щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад відповідно до переліку: село Червона Слобода, Червонослобідської сільської ради Черкаського району; село Леськи, Леськівської сільської ради Черкаського району; село Вергуни та село Нечаївка, Вергунівської сільської ради Черкаського району. Визначити адміністративним центром об`єднаної територіальної громади село Червона Слобода та найменування - Червонослобідська об`єднана територіальна громада. 
4. Загальний склад Червонослобідської сільської ради Черкаського району - 26 депутатів, підписали пропозицію щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад - 10 депутатів, тобто не менше як третина депутатів від загального складу сільської ради, як передбачено пунктом 2 частини першої статті 5 Закону № 157-VIII.
5. 15 серпня 2017 року на розгляд 30-ї сесії Червонослобідської сільської ради 7-го скликання винесено проект рішення «Про розгляд пропозиції групи депутатів щодо проведення громадських слухань про добровільне об`єднання територіальних громад». Рішення за результатами голосування сесією Червонослобідської сільської ради Черкаського району з цього питання не прийнято. 
6. Оскільки відповідач, на думку ОСОБА_1 , не дотримав процедури, визначеної частиною третьою статті 5 Закону № 157-VIII, останній звернувся за захистом своїх порушених прав до суду.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення. 
7. Черкаський районний суд Черкаської області постановою від 6 грудня 2017  року задовольнив позов повністю. 
7.1. Визнав протиправною бездіяльність сільського голови с. Червона Слобода Черкаського району ОСОБА_2 щодо не проведення протягом 30 днів громадського обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад.
7.2. Зобов`язав сільського голову села Червона Слобода ОСОБА_2 провести громадське обговорення пропозиції добровільного об`єднання територіальних громад на підставі пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад від 31 липня 2017 року протягом 30 днів з дня набрання постановою законної сили в порядку передбаченому Законом №  157-VIII. 
8. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що отримавши пропозицію депутатів сільської ради села Червона Слобода сільський голова не забезпечила у визначений частиною третьою статті 5 Закону № 157-VIII строк громадського обговорення цієї пропозиції.  
9. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 22 лютого 2018  року залишив постанову суду першої інстанції без змін. 
10. Зокрема цей суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач за наслідками розгляду пропозиції депутатів Червонослобідської сільської ради Черкаського району щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад порушила процедуру, визначену частиною третьою статті 5 Закону № 157-VIII. Отримавши від депутатів пропозицію ініціювати добровільне об`єднання територіальних громад, відповідач мав забезпечити проведення у тридцяти денний строк громадські обговорення і тільки після їх завершення подати цю пропозицію до сільської ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
11. Натомість відповідач вніс на розгляд тридцятої сесії Червонослобідської сільської ради Черкаського району проєкт рішення «Про розгляд пропозиції групи депутатів щодо проведення громадських слухань про добровільне об`єднання територіальних громад» без громадського обговорення цього питання.
12. Окрім того, суди першої та апеляційної інстанцій наголосили на тому, що порядок проведення громадського обговорення питань, передбачених Законом № 157-VIII, відповідач не приймав та не затверджував. 
13. Звернули увагу також на те, що Закон № 157-VIII та інші нормативно-правові акти не передбачають проведення сесії та прийняття будь-якого додаткового рішення для проведення сільським головою громадського обговорення у випадку ініціювання добровільного обговорення. Сільський голова не забезпечив громадських обговорень та в порушення встановленого Законом №  157-VIII порядку, вніс на розгляд 30-ї сесії Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області лише проект рішення «Про розгляд пропозиції групи депутатів щодо проведення громадських слухань про добровільне об`єднання територіальних громад».
14. З приводу порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад суди зауважили, що відповідно до протоколу 30-ї сесії Червонослобідської сільської ради 7-го скликання від 15 серпня 2017 року питання щодо прийняття такого порядку  сільський голова не виносила на розгляд 30-ї сесії Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області, що також свідчить про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення. Водночас суди попередніх інстанцій додали, що про відсутність такого порядку свідчить і надана представником відповідача постанова Черкаського районного суду Черкаської області від 09 грудня 2015 року у справі № 707/1938/15-а за адміністративним позовом ОСОБА_11 до Червонослобідської сільської ради про визнання незаконним та скасування рішення, яким скасовано рішення Червонослобідської сільської ради № 50-1 від 07 липня 2015 року «Про затвердження Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад».
15. На цій підставі суди попередніх інстанцій ствердили, що у відповідача на момент внесення депутатами пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад був відсутній визначений сільською радою порядок проведення громадського обговорення з питань передбачених Законом № 157-VIII, який попередньо повинен бути визначений сільською радою до вивчення таких пропозицій та їх громадського обговорення.
IV. Касаційне оскарження 
16. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій  та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні цього позову.
17. Зокрема зауважив, що позивач не обґрунтував в чому полягають порушення конкретно його прав, за захистом яких він звернувся з цим позовом до суду.  
18. Також звернув увагу на те, що для того, щоб провести громадське обговорення сільська рада повинна визначити порядок проведення громадського обговорення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Але Червонослобідська сільрада такого порядку не ухвалила і суди попередніх інстанцій на цьому теж наголосили. Без такого порядку сільський голова не може забезпечити проведення громадських обговорень, адже до повноважень ради віднесено визначити порядок таких обговорень.
19. За наслідками підготовчих дій суддя-доповідач постановив ухвалу від 6 лютого 2020  року, якою призначив справу до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні, про місце, дату і час якого учасники справи повідомлені належним чином. 
20. В судове засідання 19 лютого 2020 року сторони та/або їхні представники не з`явилися, про причини неявки не повідомили, клопотань процесуального характеру на дату розгляду справи від них теж не надходило. За таких обставин колегія суддів ухвалила розглядати цю справу в порядку письмового провадження. 
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування. 
21. За правилами частини першої статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
22. Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:
1) сільський, селищний, міський голова;
2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;
3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;
4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
23. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 5 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
24. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
25. Згідно з частиною третьою статті 7 Закону № 157-VIII сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
26. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
27. Відповідно до частин першої-третьої статті 8-1 Закону № 157-VIII добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.
28. Ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону.
29. Сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.
VІ. Висновки Верховного Суду
30. Ініціативі, зокрема, депутатів сільської ради, щодо добровільного об`єднання територіальних громад кореспондує обов`язок сільського забезпечити з цього приводу громадське обговорення у строк, визначений частиною третьою статті 5 Закону № 157-VIII. Так передбачено положеннями зазначеної статті. 
31. Між тим, порядок проведення такого обговорення повинна визначити місцева рада.
32. У справі встановлено, що такого порядку Червонослобідська сільська рада не затвердила. Воднораз суди констатували, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, не забезпечивши громадських обговорень ініціативи депутатів щодо об`єднання територіальних громад, наголосивши на відсутності визначеного сільрадою порядку цієї процедури як свідчення того, що відповідач допустив бездіяльність. 
33. На думку колегії суддів, такий висновок є суперечливим, адже проведення громадських обговорень вимагає як від сільського голови, так і від сільської ради вчинення злагоджених дій, спрямованих на те, щоб реалізувати права та обов`язки, визначені положеннями Закону №  157-VIII.
34. За відсутності визначеного порядку проведення громадських обговорень покладати тільки на сільського голову відповідальність за неналежне виконання вимог Закону №  157-VIII є помилковим. 
35. З огляду на встановлені в цій справі обставини, висновку про протиправну бездіяльність відповідача суди попередніх інстанцій дійшли на тій підставі, що протягом тридцяти днів громадських обговорень не відбулося. 
36. Однак поза увагою залишили причини такої ситуації та її вплив на подальший перебіг процедури добровільного об`єднання територіальних громад за ініціативи депутатів Червонослобідської сільради.
37. Суди попередніх інстанцій звернули увагу на те, що отримавши пропозицію депутатів щодо об`єднання територіальних громад сільський голова ОСОБА_2 винесла на розгляд ради питання щодо проведення громадських обговорень цієї пропозиції, що відповідає вимогам частини третьої статті 5 Закону №  157-VIII. На думку колегії суддів, у ситуації, яка виникла у зв`язку з відсутністю визначеного сільрадою порядку проведення громадських обговорень, обраний спосіб не можна розцінювати як грубе порушення Закону №  157-VIII і покладати відповідальність тільки на сільського голову. 
38. Підсумовуючи наведене, колегія суддів зазначає, що в обсязі встановлених в цій справі обставин і відповідних їм спірних правовідносин, а також їх правового регулювання висновок судів першої та апеляційної інстанції про протиправну бездіяльність відповідача є помилковим.
39. Стосовно позовних вимог про зобов`язання відповідача провести громадське обговорення пропозиції добровільного об`єднання територіальних громад, то така вимога корелює з положеннями частини третьої статті 5 Закону №  157-VIII. Якщо є пропозиція ініціаторів добровільного об`єднання територіальних громад, це покладає на сільського голову певні зобов`язання. 
40. Тож за описаної вище ситуації відповідач в межах своїх повноважень і з метою виконати вимоги закону повинен і надалі вживати всіх можливих заходів для того, щоб пропозиція народних депутатів про об`єднання територіальних громад була предметом громадського обговорення як передумови подальшого протікання процесу утворення об`єднаних територіальних громад.   
41. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX). 
42. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. 
43. Відповідно до частин першої, другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС, тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. 
44. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
45. Відповідно до частини першої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
46. Згідно з частиною третьою статті 351 КАС неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
47. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
48. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах доводів касаційної скарги колегія суддів дійшла висновку, що в частині визнання дій відповідача неправомірними висновки судів попередніх інстанцій є помилковими. У решті підстав для касування чи зміни судових рішень першої та апеляційної інстанції не встановлено. 
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15  січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 341, 345, 349, 351, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу задовольнити частково.
2. Постанову Черкаського районного суду Черкаської області від 6 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2018  року в частині визнання протиправною бездіяльність сільського голови                с. Червона Слобода Черкаського району ОСОБА_2 щодо непроведення протягом 30 днів громадського обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад - скасувати і ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
3. У решті постанову Черкаського районного суду Черкаської області від 6 грудня 2017  року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22  лютого 2018 року в цій справі залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 
Головуючий                                                                                М. І. Смокович 
Судді                                                                                          В. М. Бевзенко
                                                                                          Н. А. Данилевич