ПОСТАНОВА
Іменем України

19 лютого 2020 року 
Київ
справа №2а-783/12/1370
адміністративне провадження №К/9901/5938/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом Державного підприємства «Золочівське лісове господарство» до Державної фінансової інспекції у Львівській області, начальника відділу Державної фінансової інспекції у Золочівському районі Львівської області Дениса Романа Зіновийовича про визнання протиправними дій та скасування пунктів вимоги, провадження за якою відкрито
за касаційною скаргою Державного підприємства «Золочівське лісове господарство» на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року (головуючий суддя - Судова-Хомюк Н.М., судді  - Гуляк В.В., Гудима Л.Я.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У січні 2012 року Державне підприємство «Золочівське лісове господарство» (далі - ДП «Золочівське лісове господарство») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції у Львівській області (далі - ДФІ у Львівській області), начальника відділу Державної фінансової інспекції у Золочівському районі Львівської області Дениса Р.З. (далі - начальник відділу ДФІ у Золочівському районі Львівської області), в якому просило:
1.1. визнати протиправними дії відповідачів щодо встановлення висновків про: порушення статті 97 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), статей  6, 11 Закону України «Про оплату праці», пунктів 5.1.- 5.3. Галузевих угод на 2007 рік та на 2010 - 2012 роки, укладених між Державним комітетом лісового господарства України та Профспілкою працівників лісового господарства України; порушення пунктів 1, 5 Положення про організацію та проведення аукціонів з продажу необробленої деревини, затвердженого наказом Державного комітету лісового господарства України від 19 лютого 2007 року №  42 (далі - Положення №  42); невжиття заходів щодо нарахування штрафних санкцій за неналежне виконання договірних відносин Державним підприємством «Голопристанське лісопромислове господарство» (далі - ДП «Голопристанське ЛМГ»); порушення статей 16, 69 Лісового кодексу України щодо рубки 75 дерев за відсутності спеціального дозволу;  порушення пункту 5 Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 липня 1996 року №921 (далі - Положення №921) та частин першої, п`ятої статті 2, частини четвертої статті 40 Закону України «Про здійснення державних закупівель» щодо закупівлі послуг із забезпеченням паливно-мастильних матеріалів без проведення процедур закупівлі у 2009-2010 роках та у січні-квітні 2011 року; порушення частини статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», частини першої статті 14, частини першої статті 629, частини першої статті 901 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) щодо списання та віднесення на витрати паливно-мастильних матеріалів на суму 87  870,00 грн.
1.2. Скасувати пункти 1, 2, 5, 11, 18, 19 зазначені у вимозі від 27 грудня 2011 року №29-15 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень, які є обов`язковими для виконання.
1.3. Визнати протиправними та скасувати: висновки до пункту 1 щодо відображення в бухгалтерському обліку заборгованості з виплати заробітної плати в сумі 2  498  040,00 грн і вжити заходи щодо її виплати; висновки до пункту 5 щодо відображення в обліку дебіторської заборгованості ДП «Голопристанське ЛМГ» штрафних санкцій за неналежне виконання договорів. Проведення претензійно-позовної роботи з ДП «Голопристанське ЛМГ» щодо стягнення 101  790,00  грн дебіторської заборгованості за виконані роботи та 44  280,00 грн штрафних санкцій; висновки до пункту 18 щодо завдання майнової шкоди (збитків) на суму списання паливно-мастильних матеріалів у розмірі 328  710,00 грн, необхідності ініціювання розгляду питання щодо внесення змін до договорів на суму 328  710,00 грн і зменшення вартості послуг закупівлі до рівня, визначеного за результатами торгів та пропозицій конкурсних торгів учасників, які визнані переможцями чи проведення претензійно-позовної роботи з виконавцями послуг щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів; висновки до пункту 19 щодо завдання майнової шкоди (збитків) на суму зайвого списання та віднесення на витрати 87870,00 грн, сплачених за придбання паливно-мастильних матеріалів та необхідності ініціювання розгляду питання щодо внесення змін до договорів щодо зменшення кредиторської заборгованості на суму ненаданих послуг.
2. Позов обґрунтовано тим, що за результатами проведення планової ревізії ДП «Золочівське лісове господарство» позивачу направлено вимогу від 27 грудня 2011 року №29-15 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень. Посилаючись на те, що висновки відповідачів та окремі пункти вимоги є неправомірними, оскільки не відповідають вимогам закону, ДП «Золочівське лісове господарство» просило суд задовольнити позов.
3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2012 року вимоги ДП «Золочівське лісове господарство» до ДФІ у Львівській області та начальника відділу ДФІ у Золочівському районі Львівської області Дениса Р.З. про визнання протиправними дій відповідачів щодо висновків про порушення статей 16, 69 Лісового кодексу України під час рубки 75 дерев за відсутності спеціального дозволу виділено у самостійне провадження.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
4. Згідно зі свідоцтвом про державну реєстрацію юридичної особи серії А00 №  461134 ДП «Золочівське лісове господарство» зареєстроване Золочівською районною державною адміністрацією Львівської області 30 грудня 1991 року і є суб`єктом господарювання, основним видом діяльності якого є ведення лісового господарства, охорона, захист, раціональне використання та відновлення лісів.
5. На виконання пункту 2,13 плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ України та пункту 1.1.1. плану контрольно-ревізійної роботи контрольно-ревізійного відділу у Золочівському районі на ІІІ квартал 2011 року з 20 вересня по 14 листопада 2011 року Контрольно-ревізійним відділом у Золочівському районі Львівської області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01 січня 2009 року по 30 вересня 2011 року, про що 14  листопада 2011 року складено Акт № 29-38/12.
6. За результатами проведеної ревізії було встановлено порушення з боку ДП «Золочівське лісове господарство» вимог статті 97 КЗпП України, статей 6,11 Закону України «Про оплату праці», пунктів 5.1.-5.3. Галузевих угод на 2007 рік та на 2010 - 2012  роки, укладених між Державним комітетом лісового господарства України та Профспілкою працівників лісового господарства України, внаслідок чого працівниками підприємства недоотримано заробітної плати на суму 2  498  043,31 грн; порушення пункту 1, 5 Положення № 42; невжиття з боку підприємства заходів щодо нарахування штрафних санкцій за неналежне виконання договірних відносин ДП «Голопристанське ЛМГ» у сумі 101  793,33 грн; пункту 5 Положення №  921 та частин першої, п`ятої статті 2, частини четвертої статті 40 Закону України «Про здійснення державних закупівель» у 2009 - 2010 роках та у січні - квітні 2011  року, внаслідок чого підприємству завдано майнову шкоду (збитки) на суму списання паливно-мастильних матеріалів у сумі 328  710,00 грн та на вартість збільшення ціни за одиницю послуги на суму 5  150,00 грн; частини першої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» та частини першої статті 14, частини першої статті 629, частини першої статті 901 ЦК України щодо списання та віднесення на витрати паливно-мастильних матеріалів на суму 87  870,00 грн.
7. У грудні 2011 року Контрольно-ревізійним відділом у Золочівському районі Львівської області Контрольно-ревізійного управління у Львівській області направлено позивачу вимогу № 29-15 про усунення виявлених ревізією вищезазначених недоліків та порушень.
8. Предметом спору у цій справі є визнання протиправними дій відповідачів та скасування висновків ревізії.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9.  Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2013 року позов задоволено частково. Скасовано пункти 1,2,5,18,19 обов`язкових для виконання вимог від 27 грудня 2011 року №  29-15. В іншій частині позову відмовлено.
10. Вирішуючи спір та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що встановлені обставини справи у сукупності з наданими позивачем доказами, дають підстави для висновку, що ДП «Золочівське лісове господарство» не допущено порушень, які необхідно усунути відповідно  до пунктів 1,2,5,18,19 вимоги від 27 грудня 2011 року №  29-15. Водночас акт ревізії не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України у редакції до 15 грудня 2017 року, а дії службових осіб державної контрольно-ревізійної служби щодо внесення до цього акта певних висновків не можуть бути оскаржені, оскільки вони безпосередньо не породжують правових наслідків.
11. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року скасовано рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову та ухвалено в цій частині нове рішення про відмову у позові.
12. Перевіряючи рішення суду першої інстанції та скасовуючи його в частині, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в оскаржуваній ДП «Золочівське лісове господарство» вимозі №  29-15 зазначено про збитки, завдані державному підприємству, та їхній розмір. Враховуючи те, що ці збитки безпосередньо стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та обґрунтованість нарахування перевіряє суд, який розглядає таку справу про стягнення коштів. Тому оскарження пунктів вимоги, у яких зазначено про розміри збитків  окремо від позовних вимог про їх стягнення не допускається.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
13.  Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, ДП «Золочівське лісове господарство» подало касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову  суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
14. Заявник зазначив, що судом апеляційної інстанції не взято до уваги норми Положення про Державну інспекцію України з питань праці, затвердженого Указом Президента України від 06 квітня 2011 року №  386/2011 (далі - Положення №  386/2011), згідно з яким діяльність  підприємства у сфері трудових правовідносин уповноважені перевіряти лише органи Державної інспекції праці, а не відповідачі. 
15. Судом безпідставно відхилено аргументи позивача щодо відсутності з його боку порушень норм КЗпП України, Закону України «Про оплату праці» та норм цивільного і господарського законодавства. Так, судом апеляційної інстанції не взято до уваги посилання ДП «Золочівське лісове господарство» на відсутність правових підстав щодо нарахування дебіторської заборгованості за штрафними санкціями у зв`язку з невиконанням договірних відносин ДП «Голопристанське ЛМГ» та не перевірено доводи позивача про те, що списання паливно-мастильних матеріалів здійснювалося у відповідності до Положення №  921 та Законів України «Про здійснення державних закупівель» і «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні».
16. Судове рішення не відповідає приписам статті 159 КАС України у редакції, чинній до 15   грудня 2017 року, щодо його законності та обґрунтованості, оскільки за змістом частини другої статті 71 КАС України обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову, однак відмовляючи у позові, апеляційний суд не звернув уваги на те, що оскаржувані пункти припису є обов`язковими до виконання, а відсутність порушень з боку позивача також підтверджено постановою прокуратури Львівської області про закриття кримінального провадження №  22013150000000055, прийнятої у межах кримінальної справи, порушеної стосовно директора ДП «Золочівське лісове господарство» за фактом розтрати майна в особливо великих розмірах.
17. Ухвалою Вищого адміністративного суду від 05 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ДП «Золочівське лісове господарство».
18. Заперечення на касаційну скаргу від ДФІ у Львівській області та начальника відділу ДФІ у Золочівському районі Львівської області Дениса Р.З. не надійшли.
19. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №    2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
20. Вказану справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у січні 2018 року.
21. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 січня 2018 року справу прийнято до провадження. 
V. Джерела права й акти їхнього застосування
22. Частинами першою - другою статті 341 КАС України у редакції до 15 січня 2020 року, встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
23. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
24. Право на судовий захист встановлено статтею 6 КАС України у редакції до 17 грудня 2017 року, частиною першою якої передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
25. Статус державної контрольно-ревізійної служби в Україні, її функції та правові основи діяльності визначались Законом України  від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», норми якого діяли на час проведення перевірки (далі - Закон №2939-ХІІ).
26. Відповідно до частини першої статті 2 Закон №2939-ХІІ головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю  за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття  зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших  органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів  або  використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому. 
27. Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939-ХІІ).
28. За визначенням, наведеним у частині третій статті 2 Закону №2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті. 
29. За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону № 2939-XII державній контрольно-ревізійній службі надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
30. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що державна контрольно-ревізійна служба, як орган державного фінансового контролю, має право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.
31. Разом з тим, вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації шляхом приведення її діяльності у відповідність до вимог законодавства і у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.
32. Це означає, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду.
33. Отже вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості  примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків не є рішенням, що породжує безпосередньо права та обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.
VI. Позиція Верховного Суду
34. Як встановлено судами, ДП «Золочівське лісове господарство», зокрема, оскаржує пункти 1, 2, 5, 18, 19 вимоги від 27 грудня 2011  року №29-15 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та містять зобов`язання повернути кошти до бюджету.
35. Враховуючи те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та обґрунтованість підстав нарахування перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов об`єкта перевірки про визнання вимоги протиправною.
36. Доводи позивача щодо відсутності у відповідачів повноважень перевіряти діяльність підприємства у сфері трудових правовідносин, не впливають на правильність висновків суду апеляційної інстанції, оскільки за цією вимогою ДП «Золочівське лісове господарство» теж нараховані суми збитків, обґрунтованість нарахування яких буде встановлювати суд, який розглядає позов про їх стягнення.
37.  Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до переоцінки доказів і не спростовують висновки суду апеляційної інстанцій.
38. Враховуючи те, що заявник оскаржує рішення суду апеляційної інстанції лише в частині відмови у скасуванні окремих пунктів вимоги, Верховний Суд відповідно до частини першої 341 КАС України не переглядає судове рішення в частині залишення рішення суду першої інстанції без змін.
39. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
VІI. Судові витрати
40.   З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.  Касаційну скаргу Державного підприємства «Золочівське лісове господарство» залишити без задоволення.
2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                                           С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська